在改革进入深水区的现实环境下，改善民生、促进社会进步对政府的立法和监管的质量提出了更高的要求。分析我国政府的立法和监管行为可以发现政府的法规制定、监管评估、反馈机制存在缺陷。①一个突出的表现就是，在以国民生产总值的快速增长为主要甚至是唯一目标的背景下政府的许多法规和监管决策，固然有利于经济的快速发展，但也引起了巨大的生态、资源和公共健康等社会问题。 我国的诸多行政立法和监管行为整体的、非经济发展单一维度的社会收益究竟如何？如何有效评估政府的行政立法和监管行为？是否存在把生态环境和公共健康等一系列民生因素整合在一起的行政立法评估工具？以上问题，就是法规影响评估需要解决的问题。对现有的法规影响评估工具的检索显示，最常用的工具是成本收益分析的方法。成本收益分析也是许多国家和国际组织指导法规制定、进行监管的重要工具。②以最早应用成本收益分析的美国为例，法规制定的成本和收益分析越来越普及，美国现在已经逐渐成为一个实行成本收益分析的国家。③ 对成本收益分析从理论到实践两个方面入手进行分析，笔者试图讨论成本收益分析是否是一种良好的法规制定、监管的评估工具。第一部分介绍成本收益分析的基本概念；在介绍了成本收益分析的理论基础之后，指出成本收益分析的广泛应用与美国法哲学的法律经济分析运动密切相关。第二部分介绍并分析了对成本收益分析主要的批评。第三部分，分析比较了其他的制定法规、进行监管的法规影响评估工具，指出成本收益分析具有明显的优点。最后，结合我国的现实局面，提出以程序性成本收益分析为开端，逐步过渡到软性的成本收益分析是符合我国国情的一种选择，可以有效提升行政立法的质量。 一 成本收益分析的概念与理论 (一)什么是成本收益分析 成本收益分析可以具有各种不同的含义，一般常用意义上的成本收益分析指应用卡尔多—希克斯效率(Kaldor-Hicks efficiency)意义上的财富最大化及效率来评估政府的项目、立法等，不但包括行政立法，还包括一般立法和普通法的判决。④成本收益分析是一种用于改善公共政策、监管、法规决策的技术，是某一政策、法规引起的累积个人福利变化的货币化衡量，⑤是某一法规、政府监管执行全生命周期的利与弊。⑥具体来讲，成本收益分析是指当政府部门认识到市场失灵、政府有必要干预时，通过分析审查现存的法规对相关问题所起的作用，找出和评估可能的替代法规、措施，评估干预与否的风险，定量或定性评估各种解决措施的成本和收益，并辨别和评估各种其他替代形式的监管。⑦ 美国联邦政府前信息和法规事务办公室主管凯斯·桑斯坦指出，政府在进行法规制定及政府监管的成本收益分析时，需要全面分析法规的成本和收益，该分析要包括定性和定量的预计的监管后果(比如可能的挽救的生命、避免的癌症数量、避免的哮喘的数量等)，⑧如果现有的科学数据不能进行科学的预测，该分析要评估大致的范围。⑨出于比较和立法监管优先性的考虑，成本收益分析预计的成本和收益要尽可能进行货币化换算，比如生命的价值要换算为公认的一定的货币数额。⑩桑斯坦认为成本收益分析既是程序性的，也是实体性的，对某项法规进行分析，需要具体查明为什么该法规实行后的收益大于成本。如果成本小于收益而仍然想要通过该法规，则该政府部门需要提供具有说服力的理由。(11)比如，某项法规涉及对儿童的保护，即使立法的成本高于收益，但因为涉及儿童这一需要特别保护的群体，该法规仍然可能满足成本收益分析的要求。因而成本收益分析是一种理性的、实用主义的分析，不是一种呆板的形式主义的分析。桑斯坦指出，成本收益分析过程中，有时量化成本和收益是困难的，甚至是不可能的。比如饮用水中的砷含量与致死的关联性还不能完全清楚，现今的技术与知识只能估计收益的范围。(12)再比如机场安全的监管措施，量化其收益多是估计，完全量化的成本收益分析可能是不明智的，但即使如此，尽可能细致的成本和收益分析也可能帮助我们制定确保机场的安全最合理的法规措施。(13) 因而，可以认为成本收益分析是这样一种行政立法、监管的评估方法：政府需要通过法规开展监管时，需要用拟议中的法规、监管的货币化换算后的总收益(经济性收益及非经济性收益，比如拯救的生命、避免的疾病和残疾、野生生物的保护、增加的工作岗位和娱乐等)减去货币化总成本(比如机会成本、监管给企业带来的额外成本、监管带来的失业、价格上涨导致的消费者福利损失等)以考察法规、监管的可能的净收益；净收益越大，则说明制定法规、监管的理由越充分，越合理。同时，还必须考虑、列举是否存在由于难于量化而不能计算的立法的总收益、总成本中的不可量化的收益与成本因素，比如，对废气排放的监管引起的由于废气减少而导致的城市市区能见度的提高(更多的蓝天，夜晚更明亮的星辰等)。这种对法规的净收益，包括可量化的和不可量化的收益的综合衡量方法，就是现今为美国政府广为应用的成本收益分析。 以下简单范例或许有助于对成本收益分析的理解。1999年，美国住房和城市发展部通过法规要求联邦政府资助的1978年以后建造的房屋，都不能含有或使用对儿童有害的含铅的油漆。(14)根据该法规，对1978年前建造的住房要进行系统的检测，强制测量铅尘含量。(15)对该行政法规的成本收益分析可以简单概括如下：
