经验表明，我国行政机关对食品安全风险①的检查和调查往往陷入两个极端：不作为与过度作为。前者表现为，行政机关怠于履行对风险食品的检查和检验职责。典型事件是2008年及之前若干年的“三聚氰胺”牛奶事件；而典型制度形态则是“食品质量免检制度”。②后者则是指，行政机关过于频繁、过于严厉地对食品生产经营者生产和销售的风险食品作检查和检验。典型事件是：国家行政机关一年之内对光明乳制品多达4000次的抽检，被媒体戏称为“抽死人”；③而典型制度形态是“婴幼儿配方乳粉生产企业驻厂监督制度”。④显然，就行政法而言，行政机关对食品安全风险调查的不作为或过度作为，都是不具有合法性的行政活动。因为前者有可能导致广大消费者的生命健康受到不法侵害，而后者可能导致干扰企业经营，在增加企业负担的同时还增加了行政执法成本。由于现代行政法的核心任务，始终是为行政活动提供一种合法性的评价和理解框架，⑤不论从规范性角度，还是从描述性角度为行政机关实施食品安全风险调查活动提供一种合法性理解框架，就是行政法的内在使命。基于该研究目标，笔者提出如下假设：如果以风险评估理论作为重新设计我国食品安全风险行政调查制度的原理，并通过行政法来规范化，就可以缓解行政机关所面临的合法性危机。围绕该假设，本文将从三方面来展开论述：一是基于风险评估的食品安全风险行政调查的主要内容；二是将风险评估作为食品安全风险行政调查制度设计之合理性基础；三是建构基于风险评估的食品安全风险行政调查之行政法制度。 一、基于风险评估的食品安全风险行政调查的主要内容 的确，在那些将“行政法作为一套由白底黑字的规定组成的独立自足的规则体系加以研究”⑥的人看来，将运用于行政管理等学科的风险评估原理引入到行政法上的行政调查制度的设计上来，似乎是一种自我贬低的做法。然而，有识之士已经指出“这种行政法学极度的自我限制在今天已经妨碍了其自身的发展，甚至成为桎梏”⑦。基于这样一种认识，笔者尝试利用其他学科的知识来改善当前我国行政法学界在食品安全风险行政调查研究方面不能令人满意的状况，至少在制度设计上，打通行政法与其他学科之间的联系。 基于风险评估的食品安全风险行政调查可以被定义为：行政机关依据风险食品的类型及风险食品生产经营者监管风险食品的能力级别来确定调查的等级和强度，从而相应实施的行政调查。对此，有学者可能会提出疑义，既然行政机关是对风险食品作调查，那么在确立行政调查的等级和强度时只需要一项变量即可，也就是风险食品，为何还需要增加另一项变量，即风险食品生产经营者监管风险食品的能力级别？这是因为，虽然风险食品潜在的生物性、化学性和物理性危害是客观存在的，但不同的食品生产经营者之间的生产与经营条件、技术基础和管理水平并不一致。就同一类型的风险食品而言，生产技术条件好的企业能够生产出对人体不产生危害的食品，对于行政机关和社会公众而言，此类食品就属于低风险食品，无须作严格检查；而生产技术条件差的企业则可能生产出对人体产生危害的食品，对于行政机关和社会公众而言，此类食品就属于高风险食品，需要严格检查。可见，即便是在客观上具有相同风险的食品，经过不同生产经营者生产与加工之后，也会出现不同级别风险的食品，如果行政机关要对其予以调查，就需要区别对待。从内容来看，基于风险评估的食品安全风险调查主要包括如下三个方面： (一)建构食品安全风险指标体系，确立风险食品类型 对食品作不同风险类型的区分，是经由一整套科学的食品安全风险指标体系评价与衡量所完成。而食品安全风险指标是指，选择一系列属性来描述一种食品安全风险前景，形成一种向量，其每一要素表达了后果的一个维度。⑧对于食品安全风险指标体系的具体构成项目，从我国一些地方实行的食品安全风险等级划分实践来看，还显得较为简单粗糙。比如，2009年12月张家港市质量技术监督局开始实施的《江苏省食品生产加工企业分类分级监管规定实施总体框架(试行)》⑨中以两项风险指标——该种食品近年来发生质量安全事故的频率，生产与加工过程中是否容易发生添加违禁物质等质量安全问题——将生产和加工过程中的风险食品为三种类型。⑩又如，2011年6月起浙江省技术监督局开始实施的《浙江省食品生产企业质量安全风险等级评价与分类监管准则》(11)对食品安全风险指标体系作了与江苏省类似的规定。 从依法以及科学角度来建构食品安全风险指标体系，则需要从三个层次来展开。首先需要考虑《中华人民共和国突发事件应对法》(以下简称《突发事件应对法》)对突发公共事件分级标准的规定。因为根据该法第2条规定，在我国，食品安全事件属于公共卫生突发事件类型。而该法第3条第1款规定，突发公共事件还包括预防与应急准备这一环节，该环节主要就是对突发公共事件风险的预防。(12)结合这两条规定，可以发现食品安全风险预防属于突发公共事件风险预防的具体类型之一。由此，突发公共事件的分级标准对于建构食品安全风险指标体系具有指引价值。根据《突发事件应对法》第3条第2款规定，突发公共事件的分级标准是突发公共事件的社会危害程度、影响范围等因素，具体由国务院或国务院卫生行政部门制定。可见，“社会危害程度”和“影响范围”可以作为建构食品安全风险指标的具体项目。而国务院发布的《突发公共卫生事件分级标准》则规定，国家行政机关根据突发公共卫生事件的性质、危害程度、涉及范围对突发公共卫生事件划分等级。显然，这一新增规定对于建构食品安全风险指标也具有参考意义。这意味着食品安全风险性质将成为建构风险指标体系的考虑因素。其次，需要分析《中华人民共和国食品安全法》(以下简称《食品安全法》)的相关规定。该法第99条第2款在定义食品安全时，将危害分为急性、亚急性和慢性三种。这是以危害后果产生的时间长短来划分食品安全危害等级，也可以作为建构食品安全风险指标体系时的考虑因素。最后，需要总结目前我国一些地方行政机关对食品安全风险予以分级的标准，比如，参考上述江苏省和浙江省的规定，可以将食品安全风险发生的概率作为一项考虑因素。
