中图分类号：D922.1 文献标志码：A 文章编号：1009-1971(2013)06-0037-10 引言：社会有机体久未治愈的巨大伤口再次撕裂 夏俊峰案件①的发生和发展，再次撕裂了社会有机体久未治愈的巨大伤口，致使城管部门乃至司法机关成为非常被动尴尬的社会批判对象，城管体制再度引发全社会的关注和抨击。 与城管执法相关的暴力事件不断发生并常被放大，使得城管部门一直处于舆论的风口浪尖，质疑很多，日子难过，甚至被污名化、妖魔化为“非法组织进行非法行为”的“地方政府的打手”。城管暴力冲突已成为严重影响人民群众权益、人民政府形象以及政府与民众关系的重大社会问题。 那么，当初为什么要设立城管部门？城管执法存在哪些突出问题？城管执法为何易于产生街头暴力？现代城市管理应确立何种目标、秉持何种理念、建构何种制度？我国能否走出一条政府负责、公众参与、政民合作的城市管理法治化道路？笔者作为中国行政法学研究会城市管理专业委员会委员，多年来一直思考关于改善城管综合执法法律制度的实务和理论问题，现从两个方面将若干研究心得以问答的形式阐述如下，供参考。 一、城管综合执法若干突出矛盾问题的成因 (一)我国设立城管部门当初出于何种考虑 新中国建立后，国家开始重视城市建设，把重心放在城市建设上，叫作“人民的城市人民建”。但那时存在认识局限性，人们误以为城市管理是非常简单的事，所以一直没有把城市管理提到重要议事日程，未给予足够的重视，未投入必要的人财物力，未设定且未统一必要的机构和职能。这种严重忽视城市管理的现象被批评为“人民的城市无人管”。这突出表现在我国行政管理体制中：在中央层面一直没有确定一个部门承担城市管理的统筹规划、指导协调职能，长期存在城市管理“散、乱、缺”的问题，以致成为一个痼疾。 随着经济和社会的发展，我国的城市数量越来越多，“城市病”日益突出，城市管理出现了很多问题，城市管理的必要性和复杂性日益凸显出来。大城市作为复杂大系统的脆弱性逐渐为人所知。这时人们才想到必须注重城市管理，兼顾城市建设和城市管理。这是设立城管部门的初衷之一。 在城管部门设置之前，城市管理是分散执法的状态。一个流动摊贩在城市摆摊，公安、交通、卫生、工商、税务、质量监督、园林(环境)等部门陆续甚至同时来执法，那时就有“七个大盖帽围住一个小草帽”(实施处罚)的民间说法。这种分散管理的街头执法体制显然不合理。那时还出现了非常严重的“三乱现象”，即“乱处罚、乱收费、乱摊派”的问题。 这些问题在20世纪80年代末、90年代初非常突出，各方都呼吁解决城市管理中的分散执法问题。1996年3月我国颁布了《行政处罚法》。那时候希望通过这个立法来解决“三乱”问题，其中包括规范街头执法行为。《行政处罚法》第16条专门规定了“相对集中行使行政处罚权”的制度。也就是说，得到专门授权后，一个行政机关可以行使有关行政机关的行政处罚权。 原来是七个“大盖帽”在街头执法。此项改革初期，各地动作不一。在一些地方，没有成立新的机构，而是经过授权之后，某些“大盖帽”可以行使别的“大盖帽”的执法权。在另一些地方，专门成立了新机构，经过授权之后它可以行使别的“大盖帽”的执法权。问题的关键在于，这两种情形下，原先的七个机构仍在行使行政处罚权，实际上还是七个“大盖帽”在街头执法，甚至变成了八个“大盖帽”在街头执法，这样去理解和执行《行政处罚法》第16条，显然很不合理。后来，各地陆续作出规定，集中由某个机构行使处罚权之后，原先的机构就不再行使该项行政处罚权了。那时的普遍做法是，专门成立一个新机构集中行使街头执法方面的行政处罚权，这就是城管局(有的地方叫城管执法局或者城管综合执法局)，从而形成一个“大盖帽”实施街头执法的局面。北京市宣武区率先成立城管部门，随后各地相继成立。这是设立城管部门的初衷之二。 (二)为什么说城管执法体制存在先天不足 城管部门刚设立时，任务比较少，后来逐渐增多。最初，原先那些部门都不愿意放手街头执法权。后来很多地方政府专门作出决定，由原先那些部门让出一部分管理职能、执法事项，让城管部门来承担。尽管那些部门起初并不情愿放手，但后来他们发现，把街头执法权交出去特别好，因为街头执法对象一般都是弱势群体，同弱势群体打交道难度很大，按有些部门执法人员的话说就是“收不了几个钱，还容易发生矛盾”。很多部门意识到这一点之后，就开始愿意把街头执法权交出去，甚至乐意、主动、附带给点好处地把街头执法权交出去(所谓好处就是还附送一点许可、审批权)。于是，街头执法权就陆续确定下来都交给城管了。开初，城管部门也愿意接受这样的执法事项和处罚权力。 就这样，城管部门的任务由少到多、越来越重，涉及的范围越来越广。到现在，城管部门的工作涉及12～15个领域，涉及事项200项左右，最多的城市达300多项(广州是321项)，而且许多地方政府对城管部门特别依赖，什么疑难问题都交给城管部门。街头执法权慢慢地几乎都集中到城管部门手里了，这是一个渐变的过程。城管的街头执法权，包括检查、处罚、拆迁、秩序整顿以及各种临时管理执法任务，特别是规范流动摊点、治理“城市牛皮癣”(违法小广告)、强制拆除违法建设等，都特别容易与执法对象发生冲突，都是“难啃的骨头”，而且地方政府还不断给城管部门增添“难啃的骨头”。到了城管部门逐渐感觉到难以消化、难以承受之际，却已身不由己、欲退不能，陷于越来越尴尬、吃力、受罚、被动的境地。②
