《中华人民共和国行政强制法》(以下简称《行政强制法》)第14条规定，“起草法律草案、法规草案，拟设定行政强制的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政强制的必要性、可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。”该条实质上确立了行政强制设定中的两个重要制度：一个是听取意见的制度，另一个是说明理由的制度。此制度对于行政强制设定中的民主化、公正化、科学化都是非常有意义的。这两个制度尤其是行政强制设定说明理由制度是行政强制设定中的最为基本的制度，该制度究竟如何构型，以及如何在行政强制设定中进行运作，都是值得探讨的，但到目前为止理论界尚没有关于这个制度的系统研究，①基于此，本文拟对行政强制设定说明理由及其制度构型作一初步研究。 一、行政强制设定说明理由的界定 所谓行政强制设定说明理由是指有关行政强制立法的起草者在起草涉及行政强制设定的行政法案时向立法机关阐述、解释该行政强制设定的法律依据和事实依据的一种法律制度或行为。其一，行政强制设定说明理由的主体是行政法案的起草者，我们知道行政法案是指有关行政管理的法律文件，这些法律文件在实施过程中与行政系统的职权行使有着天然的联系，它往往是行政职能部门在行政执法和行政管理时必须具有的依据，这些依据通过行政立法形式典则化以后便形成了行政法案。②由于这些法案与行政系统的职权行使是紧密地联系在一起的，因此在行政法案形成的实践中往往先由行政系统提供相应的行政法文件的动议甚至草案，再由立法机关使这些法案正式化，这样便在一个行政法文件的形成中有了两个主体，一个是提供行政法草案的主体，它常常是行政系统，另一个是制定行政法文件的主体，它常常是立法机关。行政强制说明理由的主体就非常清楚了，就是提供行政法草案的行政系统。③其二，行政强制设定说明理由既是一种法律行为同时也是一种法律制度。就行政强制说明理由的运作过程来看，它是一种行为方式，是由行政系统实施的一种行为，当然，这种行为不同于一般意义上的行政行为。通常情况下一般意义上的行政行为其行为对象是行政相对人，而行政强制设定说明理由中的行为对象则是立法机关。依此而论，该行为的性质应当归入到行政法文件形成中去，甚至具有一定的内部行为性。④行政强制设定说明理由作为一种行为是不可否认的，但它作为行为的属性是具有一种表象的，即是说行政强制设定说明理由更应当是一种法律制度。之所以这样说，是因为行政强制设定说明理由是通过一定的机制对双方主体尤其对行政系统进行的约束，而且在说明理由的过程中是通过一个规则体系来实施的。⑤上述两点是我们在领会行政强制设定说明理由时必须引起注意的方面，如果将这个定义再作具体分析的话，我们可以发现它有下列四个方面的本质属性。 第一，它是行政强制的立法行为。说明理由制度是现代行政程序的基本制度之一，在现代行政程序中说明理由是指行政主体在作出行政行为时向行政相对人说明该行政行为必要性和可能性的一种制度构造，从一定意义上说，它是现代行政程序中的核心制度之一，⑥行政强制无疑是行政行为中最主要的一种，因此行政强制在施行过程中向相对一方当事人说明理由也是不可或缺的，正如行政强制执行法在行政强制实施程序中所作的规定那样，⑦然而行政强制制度中的此一说明理由的行为和制度非彼一说明理由的行为和制度，也就是说行政强制设定中说明理由的行为和制度与行政强制实施中的说明理由是两个完全不同范畴的东西。如果说前者是行政行为范畴的话，那么后者则是行政立法行为的范畴，这一点是行政强制设定说明理由的最为实质性的东西。它是由行政强制立法案的形成者向立法行为的决定者所履行的义务，这个义务存在于行政强制的立法过程中。因此，即便说明理由的主体是行政系统，我们仍不能够将它从立法行为中排除出去。行政强制设定说明理由的这个属性是非常关键的。因为它使一个牵扯到行政强制行为的立法有了两个义务主体，一个义务主体是立法机关，而另一个义务主体则是行政系统。行政强制的法律典则是由立法机关向社会公布的，因此立法机关对于社会机制而言是有关行政强制立法的义务主体。同时为了使行政强制这一对公众权益产生实质影响的制度在设定时有所谨慎，便同时将有关形成强制动议的行政系统也作为了义务主体之一，他们的行为都存在于行政强制的立法过程中。基于此，我们认为行政强制设定说明理由是一种纯粹的立法行为。 第二，它是行政强制的论证行为。行政强制设定与行政强制的实施相比显得更为重要，因为任何行政强制的实施都必须以已经存在的行政强制依据为前提，哪个主体如果在没有行政强制依据的情况下实施行政强制就必然构成行政上的违法。行政强制的设定实质上为行政强制的实施提供了法律上的可能性，而且一个行政强制的设定行为往往会导致若干个行政强制的实施行为，正因如此行政强制的设定必须有充分的理论上和事实上的准备。我们认为行政强制设定说明理由就是对行政强制存在的事实依据、法律依据等的一种论证，这一点也是一个非常关键的属性。我们知道当行政强制法案起草主体向有关立法机关说明行政强制的理由时，它必须有三个方面的准备：一是有关这一行政强制存在的事实上的准备。包括这一行政强制的具体形态、实施的主体和对象等。二是必须有相应的法律依据。我们知道任何行政强制一旦付诸实施都必然和公众的权益发生联系，甚至会限制公众在某些方面的自由，而对公众自由的限制向来就是一个宪政问题，故而行政强制的设定必须有法律上的支持。三是行政强制的事实与能够支持行政强制的法律之间的因果关系。进而言之，有行政强制事实的存在还不足以导致行政强制规范的形成，反之某一主体有形成行政强制的自由意志，但缺乏行政强制存在的事实，同样不能设定行政强制。行政强制说明理由就是必须将上列三个方面及其逻辑过程梳理出来，从这个角度讲行政强制设定中的说明理由是一种论证行为，具有严格的科学性。
