一、问题的提出 行政活动的正当性(legitimacy)是行政法(学)关注的核心问题。尽管在不同时代、不同的法制框架乃至不同情境下，行政活动的正当性渊源不完全相同，但其核心要求仍相对明确，即行政机关能否为其行为提供合理的解释(reasoned explanation)。①随着现代社会功能分殊和科技发展，广泛介入社会管制的行政机关越来越多地依靠相关领域的科学知识来作为行政管制的基础。在此背景下，科学理性②正初步超越传统的合法律性，成为支撑行政决定实质正当的核心理据。③ 科学性作为行政活动的正当性要素，已获得了政策和法律层面的广泛认可。如美国早在1972年就出台了《联邦咨询委员会法》，以保证各种形式的专家咨询机构建议的客观性以及公众在专家咨询过程中的知情权。日本依据《国家行政组织法》第8条设立各种形式的审议会，成为日本各级政府确保行政决策科学性的重要制度。我国从中央到地方层面的立法，都普遍确立了专家咨询在各种行政决策中的重要地位。《全面推进依法行政实施纲要》第11条也明确提出：建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制，实行依法决策、科学决策、民主决策。《科学技术进步法》第13条规定：国家完善科学技术决策的规则和程序，建立规范的咨询和决策机制，推进决策的科学化、民主化。《食品安全法》更是专辟章节规定了食品安全风险监测和风险评估，集中体现了食品安全风险决策的科学性要求。 尽管在立法和政策层面，科学理性的价值得到了一定的重视和体现，然而在实践中，行政决策的作出是否有足够的科学根据，依然经常成为争论的焦点。如在面粉增白剂的使用争议、食盐加碘是否存在风险、PX项目是否会造成环境污染、垃圾焚烧产生的二噁英的排放是否可控等争议中，争议的焦点之一都在于行政决策的作出是否存在充分的科学根据。④尽管最终行政决策的作出大多经过了专家咨询或论证，但行政决策之科学性并未能得到完全实现。诸如专家成为权力的附庸、专家被俘获、专家成为“砖家”等各种质疑仍广泛存在。国外的有关研究表明，在行政实践中，行政机关通常会夸大科学知识的作用，掩盖其真实的政治目的，⑤如此，不仅专家作为科学理性的代言人的身份受到了普遍质疑，更使得以这些专家建议为基础的行政决策的正当性受到严重挑战。究其核心，则在于科学理性价值未能通过行政正当程序予以确保。行政决策的科学理性应当通过何种程序确保？当下的制度构造主要以专家咨询为程序载体，但专家咨询的程序构造在决策理性的目标导向下应当经过怎样的正当性规训？如何防止专家咨询被决策者操纵以实现其预定的政治目的？更如何防止经由专家咨询的行政决策过程成为“知识—权力”的垄断过程？这些都成为现代行政程序构建需要迫切回应的问题。 基于这些问题意识，本文拟以行政过程的科学理性为主题，分析科学理性导向下的行政正当程序要求。本文第二部分，分析了国家职能拓展引发的行政法治范式由“要件—效果”向“目的—手段”的转变，在此过程中，科学理性逐渐超越传统的形式法治框架，成为现代行政过程的核心正当性要素。第三部分，将以专家咨询为例，分析科学理性价值得以呈现的正当性要求，其主要包括：专家咨询范围的技术性、专家遴选的技术理性优先兼顾均衡性、专家咨询程序遵循科学方法和竞争性、专家结论的说理和公开。本文第四部分分析了行政决策科学性的保障性机制，主要包括专家利益冲突的预防机制、信息公开、同行评审与异议审查。结语部分则简要分析了专家理性可能存在的缺陷，以及公众参与对于行政决策科学性的价值。 二、科学理性作为现代行政的核心价值 在以行政行为为主要行政活动方式的制度框架中，行政活动的正当性主要追溯至实在法规范(规则和原则)，通过审查行政活动与实在法规范的“一致性”而确保立法意图在行政实践中得到体现。而随着行政职能的扩张，法律规范中授权规范、不确定法律概念、裁量权规范的大量存在，追溯至立法以寻求行政活动的正当性根据越来越难以为继。特别是随着社会分工的精细化和管制密度的增长，援引科学知识以增强管制的正当性逐渐成为常态。科学理性也由此逐渐超越传统的形式合法性，成为现代行政的核心价值。 (一)传统行政的类司法性 奥托·迈耶所创设的行政行为概念及行政法学体系，都是以司法行为或司法权为蓝本而构建的。这至少体现为如下三个方面：(1)行政行为的概念，基本上参考司法判决的内核而构建。“作为司法判决在行政活动中的对应物，行政行为也在本质上汲取了司法判决的核心要素——在个案中决定公民的权利义务、明确国家与人民之间的法律关系。据此，以司法判决为蓝本，行政行为的概念体系在德国法中被建构起来”。⑥(2)行政行为的效力体系，也主要以司法判决的既判力为基础而进行了精细化的改造。如作为行政行为效力体系核心内容之存续力，就是以司法判决的确定力(既判力)为基础而构建。⑦(3)行政程序的主要规则，也源于对司法过程的复制和模仿。如作为正当程序核心之告知制度、回避制度、听证制度等，皆源于司法过程。美国APA的程序设计，本质上也是将行政权的行使作为一种司法职能对待。正如一位美国学者所批评的：“《行政程序法》……从更根本上说，它们源于本质上司法性的治理概念，其中法律是被发现而非创造的，政策制定总是渐进式的。该法没能承认具有行政国家特质的新型治理模式，例如设定优先次序、分配资源、研究、规划、确定目标、指导和策略性的执行。”⑧
