中图分类号：D922.11 文献标识码：A 文章编号：1674-9502(2013)05-009-11 一、行政主体的概念 (一)行政相对人概念的反思 作为传统行政管理的对象抑或后来的行政服务及行政给付对象的公民、法人或组织被行政法理论界统称为：行政相对人。最早从管理与被管理的“相对性”来理解行政主体与相对人的对应关系，如有人认为：行政相对人，是指行政管理法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人，即行政主体的行政行为影响其权益的个人或组织。①即传统的行政法律关系理论曾简单地认为行政法律关系只是行政主体和行政相对人之间的管理和被管理关系。②后来，有学者从权利义务关系来理解行政相对人，认为：所谓行政相对人，是指参与行政法律关系，对行政主体享有权利或承担义务的公民、法人或组织。③归根结底，行政相对人这个名称直接就造成了行政法律关系中的双方主体至少在形式上的不平等。 前一种观点的不正当性不攻自破，公民、法人或组织在与行政主体的关系上，虽然有一定的管理关系，但这不是全部，更不是唯一，不能全面反映两者之间关系的全面性与多样性，因为除了管理关系外，公民、法人或组织还参与行政管理成为所谓管理者，而服务行政的出现，他们还成为行政主体的服务对象，构成服务关系，而在服务行政关系中，公民、法人或组织是服务主人或主体，行政主体是服务员即是相对方。中国当代行政法律关系已不是过去那种单纯的管理与被管理关系，而有了多样化的形式，包括：管理关系；宏观调控关系；服务关系；合作关系；指导关系；赔偿关系；监督行政关系等。④当然，这种观念的存在与中国长期以来的不正当的官民关系有关，是官贵民贱封建思想的延续与泛滥。 后一种观点其实也有可指责性，似乎从相对行政主体的权利义务关系来认识行政相对人就具有了承认其正当的观点也是并非正确判断，因为此刻的权利义务还是针对行政主体而言的，只是从权利义务的对应上，似乎双方不再是管理与被管理关系了，而实质上，就权利义务的质与量上，作为行政主体的另一方，怎可相提并论，说“质次量少”不足为过。虽然不是从外观上来看待两者之间的关系，但仍然没有将此对应关系中的公民、法人或组织放在与行政主体同等的地位上看待，“行政法律关系主体双方的权利义务不对等”成为对行政法律关系的事实描述，⑤至少行政主体中不包括公民、法人或组织一方，也即公民、法人或组织在行政法律关系中不具有主体地位或至少不以主体相称。 如果从契约论的视角分析，行政主体的权力是人民的让渡，因此，就“相对性”而言，行政主体是相对于人民而存在的，而非人民是相对于它而存在的，人民才是权力的归属主体，行政主体仅仅是承受主体。然而，还未等我们拿起武器批判，到2004年国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，将行政相对人上升为法律概念，且以“行政管理相对人”明示。⑥ 基于以上忧思，笔者提出用行政参与人来替代行政相对人，理由在于：现代行政活动需要依靠私权利主体的参与，“相对”已经不能满足时代的要求，而应该强调具有管理功能的“参与”，仅仅用“相对”来表述无疑会将私权利主体置于被动地位，忽视了私权利主体的能动性，不利于其主人翁意识的培养。传统的依法行政观念只注重约束行政权力，避免对行政相对人造成侵害，强调立法权、司法权对行政权的制约以保护行政相对人的合法权益。但这已经不能适应时代的要求。因此，应明确行政相对人的法律地位，从概念上改变片面认识，充分认识到行政相对人是与行政主体相对的、具有独立法律地位和人格的主体一方，依法具有参与国家行政管理和社会事务管理的权力，具有管理者的功能。⑦ 但是，虽然行政相对人只有参与行政，充分表达自己的利益要求，与行政主体平等地进行沟通和交流，力求使自己的意愿被行政主体吸纳，并清楚地了解行政主体的活动意图与目的，对行政主体进行有效的监督，才有助于民主行政的建立，使行政法律关系真正具有双方性，使相对人作为人的尊严得到行政机关的尊重，以保证相对人在行政法律关系中的主体地位不被丧失。⑧但以行政参与人来替代行政相对人也有其自身不足的：其一，行政参与人概念只反映了公民、法人或组织与行政主体之间的动态关系，而忽略了两者之间的静态关系，尤其是以立法所表现的关系，当然，笔者并不否认参与立法时的关系属于动态关系；其二，行政参与人概念只反映了公民、法人或组织与行政主体之间的瞬间关系或者某一时域内的关系，而忽略了非即时性下的关系；其三，行政参与人的参与在当下还是“硬要”参与，包括被行政机关“硬要”和公民自己“硬要”，不具有完全的自主和自觉状态。 在谋求成为行政的主人之前，先与当前的主人一起成为共同的主体更为至关重要。所以，笔者大胆地引进共同体的概念，将行政主体与公民、法人或组织共同称谓：行政共同体。本文正是在此基础上，展开对行政共同体概念的分析，指明其成立的正当性和理论基础，同时，对相应的制度予以构建。
