当前，中国有诸多领域改革亟待启动，在这些领域中，有一大难题决定关键成败且“牵一发而动全身”，那就是与“土地财政”相关的一系列改革的破题。 一、“土地财政”绕不开的中国体制成因 一般而言，人们所说的“土地财政”不仅包含与土地有关的税收，如耕地占用税、房地产和建筑业等的营业税、土地增值税等等，更包括与土地有关的政府的非税收入，如土地租金、土地出让金以及抵押土地获得的借贷收入等。 回顾中国改革开放30年多来的财政体制变迁，其实质就是处理中央政府与地方政府之间，以及地方各级政府间财政分配关系的一项基本制度，核心问题是明确各级政府之间支出责任和收入划分，以及转移支付制度等。1994年税制改革以来，地方财政收入占比从1993年的78%稳步下降至2011年52.1%的水平，而地方财政支出从1993年的72%上升到2011年的84.8%，中央和地方政府“财政收支倒挂”现象比较严重。 由于“一级政府，一级事权，一级财权”的制度设计势必驱动各级政府以本级财政利益最大化为目标，尽量增加财政收入。且《土地管理法》虽然规定“国家依法实行土地有偿使用制度”，但如何有偿使用，以及土地出让金如何收取，由谁来收取，收取额度如何，甚至土地出让金如何分配和使用等等一系列问题都没有在《土地管理法》中加以详细描述。 目前，中国地方政府财政收入来源主要包括三大部分：预算内财政收入、预算外财政收入和政府性基金收入。预算外收入中占比最大的是土地出让金收入。从预算角度来看，我国的分税制在实施中并未取消预算外资金的存在，当税收收入增长难以弥补大量支出的压力时，面对财政赤字，各级地方政府就尽可能通过扩张预算外收入和体制外收入来增加自己的可支配财力。2003年以来，“土地财政”逐渐成为地方政府收入的一个主要来源。2003-2012年间，土地转让金与地方本级财政收入的比例平均为50%，2010年最高达到72%。 “土地财政”具有较高的杠杆率。在现行土地制度下，地方政府对土地资源配置起着绝对控制和支配作用。由于土地出让金可使地方政府将以后50～70年的土地收益一次性收取，必然造成地方政府运用各种手段多卖地、快卖地、早卖地、贱卖地，甚至不惜顶风违法用地。2011年，国家土地总督察办公室发布的第4号国家土地督察公告称：“有的省份基本农田保护面积已逼近规划目标，有的省份耕地后备资源不足”；“13个省(区)违法占用耕地超过1万亩。”而严重的土地违法问题几乎都与地方政府有关。地方政府通过土地融资“以小搏大”，金融、财政风险加剧，地方政府通过设立地方融资平台等方式推动地方投资建设，保持地方经济高速发展和各项投资项目支出，也积累了庞大的债务规模和融资利息偿还金。 二、中国“土地财政”的结构严重失衡 一方面，土地财政结构缺乏平衡性。平衡性包括了总量平衡、结构平衡、过程平衡等方面。首先，土地财政收入占财政总收入比重大，表现出总量不平衡性。完整的土地相关收入应该包括土地出让金及其他种类的税、费、租等，之所以不使用土地收入的全口径数据，是因为通过对实际数据的研究发现，土地出让金收入规模巨大，占了土地财政总收入的绝大部分，同时土地财政总收入数据较为匮乏，并不如土地出让金收入的统计数据翔实。其次，土地出让金占土地收入比重过大，表现出结构不平衡性。土地收入中税、费、租的比例的严重失调，不仅影响到政府的宏观调控，也弱化了政府的监管力度。最后，流转环节与保有环节收入差距大，表现出过程不平衡性。在中国，税种设置在两个环节上差异巨大，过于偏重流转环节，并且占大头的土地出让金属于流转环节，更拉大了两个环节的收入差距。这种重流转轻保有的格局，强化了“一次性收费”的效应，不公平性、不可持续的特征表现明显。 而另一方面，也体现出较大的不公平性。其一是存在代际不公平。流转环节收入与保有环节收入之间的巨大差异表明了代际不公平的存在。流转环节的各种收入，如土地及其附属物流转时的契税、土地增值税、土地出让金及其他收费等等，大多带有明显的“一次性”特征。其二是存在地域不公平。由于受土地资源禀赋限制，如可开发用地储量等，中国各地区可出让土地数量差异巨大。经济发展水平高的地区，土地往往具备更大的开发和投资价值，出让价格自然水涨船高。据相关统计，近年来的土地出让绝大部分发生在东部沿海地区，大中城市尤甚，中部及西部大约只占三成，这使得东部沿海地区对于“土地财政”的依赖程度更大，而这也是导致东部沿海地区房价畸高且居高不下的一个重要原因。 三、“土地财政依赖”模式不可持续 然而，近两年越来越多的事实表明。中国的“土地财政依赖”模式已经难以持续，“土地财政”转型面临重要拐点。首先，地方政府的债务风险不断攀升。金融危机以来的大规模财政刺激计划，以及信贷宽松相应推升了中国政府部门特别是地方政府的债务杠杆率。例如东南沿海的一些县市，基础设施建设投资每年高达数百亿元，财政投入仅占10%，土地出让金约占30%左右，60%靠土地抵押从银行贷款融资。国家审计署2011年审计结果也显示，截至2010年年底，地方政府性债务余额达107174.91亿元，其中政府负有偿还责任的67109.51亿元，而地方政府承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额达25473.51亿元。
