“信访”是一种人民群众来信来访的活动。目前学界多从广义和狭义两方面理解信访。狭义信访指为国务院2005年新修订的《信访条例》第二条中所概括的：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”广义的信访则指：“群众通过写信或上访，向各级党政部门、人大、司法机关等单位提出要求、意见、批评、建议、愿望和申诉，以此来参政议政或维护自己的合法权利。”①本文所讨论的信访无疑应归入前者即狭义的信访也就是行政信访，行政信访是有别于向纪检、人大、司法等部门提出信访的一种信访类型，职能机构主要有县级以上人民政府设立的信访工作机构，以及县级以上人民政府的职能部门及乡镇人民政府按照工作实际确立的负责信访工作的机构。由此可以看出，行政信访与纪检、人大、司法信访的最大不同在于这些信访机构职权的行政性。本文将研究对象界定为政府机构及其职能部门的信访工作，文中出现的“信访”仅指行政信访。 信访制度“是从中国共产党的群众路线中诞生出来的一项崭新的政治发明”，②在权力监督、了解民情、解除民忧方面发挥着重要作用。从1951年6月7日政务院颁布《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》始，信访制度已经过了几十年的发展，学术界对信访制度的研究也从未间断。笔者在中国知网以“信访”、“上访”为关键词进行检索，结果显示，从1979年l月到2012年5月底，期刊论文、优秀硕士、博士论文题目中涉及“信访”或“上访”的共有7924篇，学界对信访制度的研究以2005年国务院新颁布的《信访条例》为界，2005年后有关信访的论文数量猛增。2005年到2012年共有5237篇，7年间的论文数量占33年总量的60%。虽然本文将讨论主题限定为行政信访，但学者在讨论信访时，往往以谈行政信访为主，因此上面的数据大体也能反映目前行政信访的研究现状。 学界对信访研究的重视反映出现实中信访问题的严重性，总结信访存在的问题主要集中在以下四个方面：一是信访量居高不下，脉冲式的“信访洪峰”不断出现，缠访、闹访、重复访等非正常信访呈常态化倾向；二是信访制度与司法和行政制度之间存在矛盾冲突，导致政治资源的内耗和无效运作，信“访”不信法现象普遍存在，涉法涉诉信访严重影响法律和司法权威；三是在“花钱买稳定”的潜规则下，信访工作既不公正，也无效率，存在大量牟利型信访行为；四是长官意志和行政权威主导信访工作，人治色彩浓厚。③ 造成这些问题的原因何在？周永坤从信访生存的社会条件出发阐释“信访洪峰”产生的原因，认为从单位社会向契约社会转型造成人际关系从纵向服从到横向平权关系转变，过去被纵向服从关系掩盖的矛盾就出现了，导致纠纷大量产生，可是许多纠纷被挡在法院门外及高昂的诉讼成本诱导纠纷流向非诉讼机关，这时各级机关又成立众多信访部门来接受这些信访诉求，成功的上访结果更加促使群众涌向信访，信访产出激发了上访的积极性导致“信访洪峰”。④陈丹认为，由于市场经济的深入发展，公民社会的逐步确立，处于社会转型时期利益的多元化、贫富分化，加上吏治和司法腐败导致社会矛盾不断加剧，而中国社会又缺乏真正有效的纠纷化解机制，由此导致信访部门承担巨大压力。⑤田先红从社会治理的角度分析了信访潮产生的原因，认为在当下的乡村社会，由于专断权力和基础权力的软化，基层政权蜕变成为“疲软型政权”，使得基层信访治理陷入“内卷化”的困境之中。⑥庄士成则从制度经济学角度进行剖析，认为制度变迁的路径依赖使信访进入一种低效率的“锁定”状态，这使信访救济功能不断强化，导致信访救济制度与法律救济制度摩擦和冲突，设置的领导接访制度也更加强化“人治色彩”。他指出目前“信‘访’不信法的现象反映我国权利救济制度结构的失衡与不和谐，是典型的制度逆向选择的结果”。⑦ 上述来自法学界和社会学界研究，从不同的角度阐述了“信访洪峰”产生的原因，如中国社会发展阶段的特殊性、吏治和司法的腐败、基层政权的“疲软”等等，其中也有学者如周永坤等从纠纷解决的角度分析了信访产生的原因，主要是诉讼成本高昂以及司法途径不畅导致大量纠纷流向了信访部门。应该说，目前学界对信访的研究正不断走向深入，研究范围不断扩大，正从宏观走向微观，从单纯的理论思辨走向实证研究。但遗憾的是，尽管已经有学者如周永坤等试图从多元纠纷解决的角度分析为何大量纠纷涌向信访这“一元”，但由于缺乏足够的实证材料的支撑，这一方向的学术努力略显力不从心。总的说来，目前还鲜有从信访案件的构成角度来剖析纠纷的流向，进而在一定程度上对“信访洪峰”现象的产生进行解释。 在上述研究背景下，本文拟以广东某地级市T市信访局的信访活动为研究对象，从多元纠纷解决的角度进行实证分析，探讨的主要问题有：T市信访局受理的信访案件有哪些类型？信访局在案件受理方面是否存在越位和错位现象？如果有，越位和错位的程度如何？如何从多元纠纷解决的角度给予行政信访准确的定位等等？
