《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》明确提出“提高财政性教育经费占国内生产总值比例，2012年达到4%”。2013年3月5日，温家宝在十二届全国人大一次会议上作政府工作报告时宣告，国家财政性教育经费支出在2012年占国内生产总值比例达到4%。这意味着自1993年起《中国教育改革和发展纲要》提出的目标终于得到了落实，具有里程碑的意义。2012年，财政教育经费投入已超过2万亿元，在今后一段时间内，包括高等教育在内的各级教育财政经费将进入一个放量增长的阶段。 巨量的经费投入将有效缓解教育经费短缺的问题，从而能够解决教育领域存在的一些突出的矛盾和问题，并为促进教育公平、提高教育质量，提供了前所未有的机遇和坚实的物质条件。但与此同时，各级教育部门和学校的责任也变得更加重大：面对如此巨量的经费，如何用好它们，发挥其应有效益，特别是在促进公平和提高质量这两个关键环节取得实质性突破，不仅是高等学校事业发展的客观需要，也正成为全社会的期待和关注点。把高等教育经费管好用好，不仅是高等教育事业发展的内在需要，更是教育工作者对国家和人民的责任。 一、高等教育经费使用效益问题正变得更为迫切 从目前高等教育经费的使用情况来看，一些较为突出的问题仍然存在。概括起来，主要表现在三个方面： 与科学配置校内资源相比，高校更加热衷于争取经费拨款。高校从同级财政部门获得的财政拨款一般分为基本支出和项目支出。其中基本支出是保障学校正常运转、完成日常工作任务而获得的拨款，一般根据学生、教职工、离退休人员数量等指标按照定额补助标准确定，具有可预期性。项目支出则是为完成特定工作任务和事业发展目标而获得的拨款，具有一定的不确定性。学校争取拨款的努力，也主要集中在争取项目经费拨款上。由于办学经费的多少，很容易成为衡量学校办学实力的因素，尽可能多地争取办学经费，也最容易获得校内教职工的认可。因此，国内外的大学校长们理所当然地把争取办学经费作为最重要的工作，但对于如何更加有效地分配、使用、监督、评估经费的使用情况关注得不够，而且由于涉及内部利益格局调整等问题，这些工作若要取得明显的成效，难度要大得多。其结果是，高校管理层更愿意将精力放在争取更多的经费上，相对而言，加强经费管理，调整经费支出方向，提高使用效益的努力，则因为难以获得快速的回报而不被重视。 资产利用效率不高的现象突出。经费不足，曾是困扰我国高等教育发展的最重要因素，教学条件不足致使许多正常的教学工作无法开展，人才培养质量难以达到理想水平。近年来，随着教育经费的增加，教育部门由于对设备“恶补”的惯性作用，热衷于建造或购置设施设备。特别是，由于体制机制方面的原因，设施设备的共享机制远未形成，高校及高校内部院系部门购置设备的热情持续高涨，但由于缺乏必要的考核机制，其设备的使用效率却远未达到理想水平，一些单位设备设施空置严重。据统计，我国高校生均教室占用面积、实验室面积并不比国外大学低，但由于各院系以及行政部门搞小而全，无法实现资源共享，造成大量的资源浪费。比如，高校的高档教学设备中有60%的年开机时间不足1000学时，图书利用率只有30%-40%。各院系间重复购置的摄像机、照相机、投影仪以及其他一些大型专用设备更是大量闲置。一些局部性的统计数据也验证了这一点，比如2007年广东省教育厅的调查显示，全省高校20万元以上大型仪器设备中，11%以上处于完全闲置状态；另有近1/3使用机时不达标，这两项投入金额就接近4亿元，浪费程度可见一斑。 经费配置结构失衡和对预算执行进度的过分强调，使得重物轻人和浪费现象严重。高等教育的生产活动属于知识密集型，人是根本的生产要素，这就决定了在高校经费要有相当比例投入到师资力量建设及其教学科研活动中。诸多研究表明，西方国家高等教育的成功在很大程度上得益于合理的经费配置。以OECD(经济合作与发展组织)国家为例，它们通常会将总经费中近90%的部分用于事业性经费，基建支出的占比只略高于10%；而在事业性经费中，又将60%以上的部分用于发放教师工资福利。再比如，在美国哈佛、耶鲁、加州理工等名校中，直接用于人员的支出也占50%-60%。反观我国高校，经费主要用于基础设施等物的建设和其他公用支出上，并且很多与教学科研活动没有直接联系。据称，个别高校对教学的直接投入甚至不足全年经费的5%，而在人员经费占比方面更是比世界一流高校低出20%-30%。如果再考虑到庞大的非教职人员，就更会稀释教师的工资竞争力，它加剧了人才流失，许多教师无法安心于本职工作，其结果必然是损害教学、科研活动的产出质量。与此同时，由于主管部门过分强调财政经费的执行进度，一些高校为了达到这一要求，在特定的时间段特别是年底，往往更加关注经费支出的时间进度，而放松对经费使用效益的考量。一些可买可不买的设备加紧购置，一些可开可不开的会议，一些无关紧要的调研，仓促安排，其效果往往并不理想。 上述问题不会随着4%目标的落实而自动得以解决。相反地，如果机制设计失当，反而可能会加剧这些问题的显现。因此，只有从根本上分析妨碍高校经费使用效益的体制性因素，并在政府、高校和社会等层面上完善制度设计，才能在提高高校经费使用效益方面取得实质性进展。 二、妨碍高等教育经费使用效益的体制性因素分析 依据新公共管理理论的分析框架，目前我国高校教育经费使用效益不高的原因，主要包括三个方面： 政府与高校之间的权力边界不明确，政府对高校的微观运行干预过多。政府是公立高校的举办者和主要出资人，高校则是高等教育的具体的运行主体，二者应明确划分职责边界，前者主要集中于宏观层面的政策制定、规划指导等方面，至于微观层面的高等教育的具体运行职能应交给高校，政府不应干预过多。因为政府如果对高校微观运行干预过多过细，又缺乏可靠的信息系统和专业能力来保证干预的有效性，很多做法与高校的实际要求总会有一定的偏差，妨碍了效率的提升。毕竟，高校要比政府掌握更多的关于公共服务的微观信息和专业能力，更了解高校自身的具体情况和特殊性，对于如何使用教育经费有更切实际的判断。在经费管理上，如果政府制定办法时，采取了一刀切的做法，不考虑不同学校、不同学科的区别，这些干预很难保证科学性，但高校只能简单地服从，相应地，也无法对结果负责，丧失了主观能动性，扭曲了经费使用行为。这是造成高校经费使用效益不高的一个重要的体制性原因。
