上世纪90年代，随着改革开放尤其是市场经济体制改革目标的确立，即社会主义计划经济体制转变为社会主义市场经济体制，在1992年全国高等教育工作会议的推动和1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》等重要文件的指引下，我国高等教育体制尤其是管理体制进行了一系列重大而深刻的变革。这些改革基本解决了我国高等教育宏观管理中“条块分割，多头管理”等问题，破除了部门办学，形成了中央和省两级管理、以省为主统筹管理的新体制。通过这些改革，我国高等教育管理体制和布局结构发生了深刻变化，一个适应社会主义市场经济体制的高等教育宏观结构和新型高等教育管理体制的框架已初步建立[1]。教育部当时分管高教管理体制改革的副部长周远清同志2003年在为笔者的《世纪之交的中国高等教育——规划、体制与发展》一书写的序言中指出：“世纪之交的十几年，是中国高等教育改革和发展的最好时期之一……在各项改革中，高等教育管理体制的改革起到了关键性的作用。可以说，正是由于高等教育管理体制实现了历史性的重大改革与创新，才开创了有中国特色高等教育体系的新局面，并为新世纪中国高等教育的持续发展奠定了坚实的基础。”[2]在十多年之后，回顾并反思当年改革的背景、历程、贡献及不足，对于深化高等教育管理体制改革的认识，促进高等教育科学发展，仍有一定的意义与价值。 一、改革的背景 为什么上世纪90年代我国要对高等教育管理体制进行重大变革？要认识这一问题，必须从新中国高等教育管理体制形成的过程和独有的特性出发。 新中国成立以后，为适应当时经济、社会发展的需要，也因为当时的国际环境，我国不但在经济上学习苏联模式，建立了高度集中的计划经济体制，而且在高等教育上同样也学习苏联模式，建立起仿效苏联的高等教育体系和高等教育制度。其中最突出的就是1952年到1953年实施的院系调整，确立了“培养工业建设人才和师资为重点、发展专门学院、整顿和加强综合大学”的方针，调整的重点是“整顿和加强综合大学，发展专门学院，首先是工业学院”[3]，仿效苏联高等教育的类型调整我国高等教育结构，分为综合大学(设文理学科)和专门学院(按工、农、医、师范、财经、政法、艺术、语言、体育分别设置)两种。在全国范围内，对高等学校的院系进行了调整，对高等教育的资源和布局进行了重组。当时全国主要的大型企业由中央各业务部门直接管理。与这种体制相适应，中央教育主管部门管理综合性大学、理工、师范和外语院校，中央各业务部门也创办并管理主要为本行业、本部门培养专门人才的单科性高等院校。1954年，全国共有高等院校188所，由省、区、直辖市管理的学校只有17所。1955年，全国高等学校发展到227所，全部由高等教育部和中央各业务部门领导。至此，我国学习苏联模式，确立了“部门办学”的体制。与此同时，院系调整的另一个重点是对高等学校内部结构的改造，政府加强了对高等教育的直接控制和具体管理。1952年11月，专门成立了高等教育部，将“全国高等教育的方针政策，进度计划(包括学校的设立或变更，院系和专业设置，教学任务、基本进度和财务计划等)、重要的规章制度(如财务制度、人事制度)、教学计划、教学大纲、教材编审、生产实习事项，进一步统一掌握起来。凡高等教育部关于上述事项的规定、指示或命令，全国高等学校均应执行。如有必须变通时，须经中央高等教育部或由中央高等教育部报转政务院批准。”[4]至此，确立了国家举办高等教育事业，中央政府统一领导和管理高等教育的体制，并形成了中央政府统一领导和管理下的部门办学模式。 从1956年起，随着“三大改造”的完成和社会主义建设高潮的掀起，我国开始反思苏联模式。毛泽东《论十大关系》及中共八大政治报告，已经表明中国开始探索根据中国国情走自己的路。在经济建设方面，当时开始发展区域经济和各地企业。在高等教育方面，各省、自治区、直辖市根据各地经济社会发展的需要，逐步创办并管理一批高等学校。1965年，全国共有434所高等学校，其中由高等教育部直接管理的34所，由中央各业务部门管理的149所，由省、区、市政府管理的251所。全国逐步形成了中央和地方分别举办并管理高等学校的“条块分工”的体制。 1978年，我国进入改革开放新时期，在高等教育宏观管理体制上有选择性地恢复和继承了60年代“条块分工”的体制。1982年，全国高等学校中，由中央48个部委(包括总局和专业总公司)直接管理的高校为237所，在校生330941人，占全国高等学校在校学生总数的29.2%；在中央部门直属高等学校中，重点高等学校为59所，占全国重点高等学校的61.5%。到1993年，全国普通高等学校共有1065所，招生94万人，在校生253.55万人。其中，中央业务部门的直属高等学校325所，占31%;招生31.1万人，占34%；在校生85.3万人，占34%。在上世纪90年代高等教育管理体制改革之前，我国的高等教育管理体制是一种国家集中计划、中央政府各部门(特指“条”)和省级政府(特指“块”)分别投资办学和直接管理的体制。这种体制是与社会主义计划经济体制相适应的，调动了各部门、各地方发展高等教育的积极性，为我国经济和科技事业的发展，为国家现代化建设，培养了大批人才，做出了历史性贡献。但是这种体制与改革开放的大局、与市场经济体制、与新时期人才培养的要求是不相适应的，亟待改革。 随着市场经济体制的确立，原来主要由“条条”转向主要由“块块”设定和规划国民经济的发展，随着经济规模的迅速扩大，高等教育发展的新要求不断出现，那些在历史上发挥过重要作用的“条块分工(事实上早已逐步演变为‘条块分割’)、自成体系”的高等教育管理体制难以适应时代的要求，“条”“块”分割的弊端及其所带来的问题日益严重。 1.随着社会主义市场经济体制确立和政府职能的转变，部门办学难以为继。1993年以来，国务院各部门，特别是专业经济部门进行了大规模的机构改革，部分部委改组为企业或经济实体；部分部委改组为事业单位，成立了行业总会；其余仍然保留的部委也开始精简机构，转变职能。国务院机构改革带动了投资和管理方式的一系列变化，对高等学校发展有着重大影响。影响最大的是，政府对各部门的经营性投资由拨款改为贷款；部门的非经营性投资(高等学校的基建投资都列为部门的非经营性投资)大幅度减缩。1993年10月，国家教育发展研究中心组成的课题组对36个部委(共有直属高等学校281所)的教育投资状况进行调查分析，大体可分为以下三类。①最困难的有18个部委(有直属高校127所)，占部委总数的50%、直属高校数的45%。这18个部委的直属高等学校的基建经费在连续几年大幅度下降之后，1993年又有较大幅度的减少，不少部委无力拨付教育补助费。②勉强维持办学的部委有11个，占部委总数的31%，共有学校90所，全部是本科学校，占部委本科院校总数的32%。这些部委给高等学校的基建费大体保持上一年的水平，但由于物价上涨因素，实际经费也有较大幅度的下降。③对高等学校的基建投资，当时还能保持往年水平并有一定数额专项补助的部委有7个，占部委总数的19%;直属学校有64所，占部委学校总数的23%。这些部委大多是实行经费大包干，如交通部、铁道部、邮电部和石化总公司等。
