新世纪以来的美国对外援助

       [修回日期：2013-08-25]

       【中图分类号】D815 F114.4 【文献标识码】 A 【文章编号】 1006-9550(2013)09-0023-29

       2001年9月11日对纽约世界贸易中心和华盛顿五角大楼的恐怖主义袭击使得美国政府重新开始重视对外援助，把对外援助当作对付恐怖主义的手段，而且在很大程度上改变了对外援助的方法，“发展”观念重新得到重视。小布什政府的对外援助政策建立在这样一个观念之上：全球贫困同恐怖主义是联系在一起的，因此减轻贫困有助于同恐怖主义作斗争。①在这一观念的指导下，小布什政府对对外援助项目和机构做了相当大的调整。奥巴马总统更加重视把对外援助当作美国软权力的资源来使用，并试图大幅度扩大美国的对外援助。虽然他的援助理念与小布什有所不同，但他也同样认为第三世界的发展同美国的安全密不可分，其援助方法与小布什政府时期相比较也是一脉相承。但是2008年发生的美国金融危机和随之而来的国际金融危机严重地打击了美国经济，在债务危机导致美国联邦预算不得不做大幅度削减、国防开支和国内社会保障开支都不能幸免的情况下，奥巴马很难实现其把对外援助资金翻一番的承诺。

       一 九一一事件后美国对对外援助目标的调整

       在冷战刚刚结束后的20世纪90年代，美国国内各种政治因素包括国会、公众舆论以及部分政府官员都对对外援助抱有消极的看法，认为美国的对外援助从未有效地推动美国的战略目标，而且其中存在着大量的浪费。苏联解体瓦解了美国对外援助的政治基础：美国需要确保同共产主义作斗争的国家的国内政治稳定。这样，苏联解体就打破了那些从安全角度重视对外援助的保守主义者和从人道主义角度重视对外援助的自由主义者之间的联盟。美国的对外援助也随之在90年代末降到了历史上的最低点(参见表1)。进入21世纪时，美国的对外发展援助水平在发达国家中已经名落孙山，其官方发展援助(ODA)占国内生产总值(GDP)的比例仅为0.17％，在经济合作与发展组织(OECD)的22个成员中名列倒数第一，即使把私人慈善资金都算上，美国的排名也不过上升到22个成员中的第21位。②结果，美国在第三世界国家中得到了一个“吝啬鬼”的名声。

      

       小布什总统在上任之初并不打算增加美国的对外援助，他在2000年总统选举时曾表示，那些对于美国地缘政治缺乏重要性的国家(包括非洲)，将不是美国政府对外援助项目的优先考虑对象。小布什政府并不讳言其对原有对外援助政策的不满，时任财政部长保罗·奥尼尔(Paul O'Neill)批评世界银行和国际货币基金组织用过多的贷款把许多贫困国家推到经济困难的境地。2002年4月30日，小布什总统宣布，“旧有的把大量资金分散给发展援助而不关心结果的方法已经失败了，它常常导致痛苦、贫困和腐败”。2002年9月的一份白宫报告宣布，对外援助“常常支持失败的政策，减轻改革和长久痛苦的压力”。③

       虽然在20世纪和21世纪之交，美国还可以列出其对外援助取得的一些成就，如促进了科索沃、东帝汶和中东的和平，拆除了苏联的核武器，解除了中美洲贩毒集团的武装，使尼日利亚民主化等，但是，正如克林顿政府的国务卿马德琳·奥尔布赖特(Madeleine Albright)所承认的，美国在对外援助方面仍维持着冷战时期的传统做法，如促进美国的出口、刺激美国的海外发展、帮助其他国家实现市场经济。2000年，美国在对外行动上开支了165亿美元，包括为和平队(The Peace Corps)开支的2.44亿美元和用于国外军事训练的48亿美元。④小布什总统在2003年向国会要求为对外行动拨款161亿美元，如果以当时的美元价格计算，还不及1985年国会拨给里根总统的一半。

       实际上，在九一一恐怖主义袭击之前，美国国内就出现了一些新的推动增加对外援助的努力，而恐怖主义袭击成为美国对外援助维持多年低水平之后出现增长的一个新的刺激。小布什总统在2001年九一一恐怖袭击之后发表了与以往不同的对对外援助的看法：“我们同贫困作斗争是因为希望是对恐怖的回答；我们同贫困作斗争是因为机会是人类尊严的基本权利；我们同贫困作斗争是因为信念和良知要求我们这样做。我们同贫困作斗争时日益确信我们能够实现重大的进步。”他同时表示，正如富裕国家有义务施与援助一样，受援国也必须自助，援助必须同改革和自我改善结合在一起。他说：“我们的发展援助目标是为了国家的发展和繁荣，从而不再需要任何援助。”⑤当国际恐怖主义成为美国的心腹大患时，小布什总统确信他必须重新考虑其外交政策，并开始转变成为对贫困国家援助的积极支持者。

       美国国内在对外援助上的舆论也在九一一事件后发生了变化。2002年11月，一项民意调查显示，80％的美国人赞同“通过帮助贫困国家发展其经济来建立它们对美国的良好意愿”。⑥当2003年补充开支法案在国会中进行讨论时，许多国会议员纷纷表示国会应对海外援助有更多的拨款。参议院于2003年6月4日通过了民主党参议员戴安娜·范恩斯坦(Dianne Feinstein)提出的议案(S Res 182)，要求政府在未来的五年内每年把对外援助提高25％，使之达到占政府预算的3％。这显示了在对外援助上跨党派的立场。财政部长保罗·奥尼尔原本对对外援助持消极态度，小布什总统特意指定他对对外援助项目进行评估。2002年在与爱尔兰摇滚乐队主唱博诺·沃克斯(Bono Vox)共同经历了12天的穿越非洲之旅之后，奥尼尔从根本上改变了看法，表示他希望看到美国对非洲大陆的援助集中在三个领域里：清洁水、初等教育和同艾滋病的蔓延作斗争。2003年2月12日，一个由160个发展和人道主义非政府组织组成的联盟“互动(InterAction)”发起了一场宣传活动，要求在未来的五年内把传统发展援助项目的经费增加38亿美元，包括在2003财年增加10亿美元。