中图分类号：DF34 文献标识码：A 文章编号：1008－4355(2013)04－0068－09 一、契入改革进程的时代课题：农村转户移民群之社会管理创新 自人类迈入机器工业时代始，城市化水平便成为该时代衡量社会进步程度的重要测度性指标。城市化是一个具有丰富内涵的历史动态式概念，但其实质含义是恒定的：随着非农产业的不断发展，农村人口逐渐减少，城市人口数量则相应稳步上升。此乃城市化概念的核心蕴义，也是各国立法予以制度保障的明确方向。但观之中国，新中国成立后的户籍政策和相关立法却背离此义，严控农村人口移入城市，固定与僵化城乡二元结构，造成户籍分域的隔离与歧视。改革开放后，农村居民要求放宽户口迁移控制的呼声高涨，为回应民意并适应经济发展的走势，中央和各地在农村人口转户问题上开始朝向革新意志的制度摸索。从封闭的禁锢走向开放的流动，我国户籍制度改革正在完成由被动到主动的超越，这种超越使得我们必须直面社会管理角度一系列前所未有的新型法治课题。 (一)研究之背景：以巨量农村人口的城市迁移为历史图景 历览各朝，户籍制度皆是对辖区人口进行管理的重要社会制度，但在中国的计划经济时期，该制度却被异化为分隔城乡、阻滞迁徙的壁垒政策。改革开放以来，大量农民为城市市场经济的活跃度及就业机会的开放性所吸引，从而离土离乡谋求更广的生存空间，以解决土地供养的有限性困境。但是，进入城市发展的职业群队，无法越过户籍制度的藩篱从而归入市民阶层，成为身份尴尬的城、农两栖成员。他们同他们的家庭最渴望的就是能放宽户口迁移的控制，对其入城就业定居的客观事实进行户籍确认，从而能享受城市户口所连接的诸多利益保障。民众诉求如此强烈，使得中央政府开始对户口政策进行必要的调整，北京、上海、深圳、重庆、成都、长沙等城市陆续在户籍制度上进行大胆的改革。于当下之中国而言，农村居民转户入城，已成为重要的社会发展态势。 这场户籍制度改革发轫于20世纪80年代初，旨在逐步取消计划经济时期户口迁移的指标限制，改革采取了适合中国特点的模式，实行人口转移审批制与分点试验方式。就国外的经验来看，对于转移人口的注册登记，适用尊重迁徙自由、承认居住现实的登记制，多数国家规定：在现住地居留期满，户口管理部门即将其作为当地常住人口登记。我国城市的现实容量有限，土地的农业活动尚未形成产业效益，对于农村人口向城市的转移仍主要采取审批制。①进入21世纪以来，各地实施了不同的迁户政策，改革已进入到深度的攻坚阶段，2010年，国务院将户籍制度改革列入经济体制改革的11个重点领域，“十二五”规划明确提出要“积极稳妥推进城镇化”。在户籍制度改革中，大量农村居民迁入城市，仅以四大直辖市视之：1998年至2009年底，上海市的农业人口由379万人降低为166万人；北京市2009年底的城市人口数量突破了该市2020年的控制目标；截至2010年8月，重庆市全面启动户籍制度改革1年，已有223万多人转户入城；天津市2010年末全市农村人口只余265.70万人，城镇化率为79.55％，比2000年提高7.15个百分点。2011年10月，国家人口计生委发布《中国流动人口发展报告2011》，报告预测未来10年全国将累计转移1亿以上农村人口进入城镇。可见，在我国尚无法一步到位消弭城乡居民身份差距的现实中，农村人口转户迁移入城，已是不可阻遏之时代洪流，同时，它也引出社会管理工作之时代新课题：在巨量农村人口入城的冲击与挑战面前，如何作创新之举。 (二)探索之方向定位：以城市群体分化的管理需求为价值取向 在这场洪波巨澜的时代变革中，城市社会结构发生了重大的变化，分离出城市原住居民群和农村转户移民群这两个新旧居民群体。综观学术界之探索，已有的研究局限于以职业分类、组织资源、经济资源和文化资源的占有状况为标准来区分城市人群②，而本文认为，这种区分方式仅是上下层属的平面纵式划分，除此之外，我们还必须关注群团空间隔离的立体维度展呈状况。由此，本文主张：以城市环境认同感、融入度、文化形态、伦理观念、生活方式为标准，我们必须承认，于户籍制度改革的进程中，城市社会结构已界分出城市原住居民群和农村转户移民群，在两者之外，还有一直在城市谋生但没有放弃农村居民身份的流动职业农民群。具体析之，农村转户移民层中包括初次脱离土地农作移居城市的新兴移民群，以及早已进入城市生活就业后于户籍改制中获取市民资格的历史移民群，这是我国户口改革基本取向背景下的正常阶层分化，分化导致社会关系复杂度加深，也带来更多的社会问题，社会管理必须直面此变化，裹挟深入时代的改革勇气，开展制度创新与实践摸索。 传统的社会管理模式是在区域城市人口生活方式、文化形态、伦理思想等分殊较小的基础上设定的，随着市场经济的发展，城市中的流动人口数量增多，社会管理加入了一些创新思路，比如通过补进利益、突发应急、治安综治等手段，来平衡城市流动人口的利益、控管流动人口的秩序。但在国家户籍体制改革的转型期里，针对转户农民群体的社会管理问题，这种补丁式完善创新已不敷其用。转户农民是比流动人口更为巨量的人群，转户农民的城市化治理，是比处理流动人口更为艰难的重大社会课题，而转户农民又是一个在生活和文化上与城市相异、在经济与心理上处于弱势的群体，为避免他们成为边缘人群，就必须进行社会管理法律制度的创新。目前相关的学术研究并未着力于此课题，虽然近年来以农民入城为主题撰文进行释论者有所增加，但基本上都偏重于检视转户数量上的直接成效，对社会管理创新问题的探索深度不够，语焉不详、未中肯綮的简单考释与评说，对于社会管理的法治助益也较少，如此水平的学术现状，与我国第三次经济转型期的发展形势极为不配，为填补相关理论之不足，本研究将进行全面探进之尝试，以求促进理论界的研讨充分地活跃起来。 有鉴于此，本文探索的方向定位为：围绕农村转户移民群社会管理的需求，分解出三个法治子命题，将群体对社会需求的及时回应上升为法律规范，依法而治。具体而言，首先要研究对转户移民群的民生保障问题；其次，要挖掘对此群体民众秩序的治理问题；再次，还要考量释解其民意冲突的路径问题。从三个维度来统合共治的学术文本建言，旨在摸索对农村转户移民群进行创新型社会管理的法治化进路，为我国社会的安定、协调发展提供学术支持。
