2013年4月2日，最高人民法院针对北京市高级人民法院的专项请示对外发布了《关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》(法释［2013］5号，以下简称《批复》)。该《批复》于2013年3月25日由最高人民法院审判委员会第1572次会议通过，自2013年4月3日起施行。其主要内容是：“北京市高级人民法院：根据行政强制法和城乡规划法有关规定精神，对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，法律已经授予行政机关强制执行权，人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请。” 拆除违法的建筑物、构筑物、设施等(以下简称拆违)的行为事关推进城镇一体化建设中的社会稳定、老百姓切身权益保障和经济社会协调健康发展，《批复》的出台，回应了社会的普遍关切，对明确行政机关与人民法院的权责，规范和推进社会管理，促进法律的正确实施具有重要影响。正如最高人民法院行政审判庭负责人在回答记者采访时所言，《批复》有利于统一法律适用，解决目前违法建筑强制拆除领域的法律理解分歧和困扰人民法院的诸多现实难题，准确贯彻行政强制法、城乡规划法规定精神，体现司法改革中的裁执分离原则，切实维护公共利益，保障被执行人及其他利害关系人的合法权益。①结合对有关法律问题的争议和对《批复》要义的理解，本文重点讨论违法建设强制执行主体问题。 一、《批复》出台的背景 (一)关于拆违主体的现实争议 所谓违法建设，在法律上包括违法的建筑物、构筑物、设施等。《行政强制法》第四十四条规定了“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告、限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”。违法建设所违之“法”，涉及城乡建设、土地管理、环境保护、水资源管理、交通管理、广告管理、民政管理等多个领域。就强制拆除主体而言，有的法律明确授权行政机关强制执行(如城乡规划法、水法等)，有的规定申请人民法院强制执行(如土地管理法、环境保护法等)。发生案件较多的集中在城乡建设规划领域的违法建设和土地管理领域的非法占地行为的强制执行。特别是《城乡规划法》第六十五条、第六十八条规定了乡镇人民政府对违反乡村规划的违法建筑有权强制拆除，县级以上地方人民政府对城乡规划主管部门作出的限期拆除决定，当事人逾期不拆除的违法建筑，有权责成有关部门强制拆除。谈及强制执行主体，实践中存在不同认识，一种认为违反城乡规划的建筑既可以由行政机关强制拆除，也可以启动非诉执行程序申请人民法院强制拆除，其主要依据是行政诉讼法及其司法解释的有关规定。另一种观点认为违反城乡规划的建筑只能由行政机关强制拆除，人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请，理由是行政强制法和城乡规划法已经授权行政机关强制执行。上述观点在行政机关与法院之间及法院内部均存在争议，这也是地方法院迫切要求厘清明确的原因。从司法实践状况看，近年来，不少地方法院反映《行政强制法》出台后，对于拆除违法建筑物、构筑物、设施等如何适用法律，特别是如何确定拆违主体，法院和行政机关存在分歧。这部分案件不仅数量多，处理难度也大，浙江等地的个别基层法院甚至积压了上千件涉及拆违的非诉行政执行案件。许多法院在案件受理、执行方面承受着来自地方不同程度的外部压力，迫切要求最高人民法院作出统一规范和要求。 (二)关于拆违主体的制度沿革 对于违反城乡规划的违法建设行为，在2008年1月1日《城乡规划法》施行以前，主要是依据1990年4月1日施行的《城市规划法》以及1993年11月1日施行的《村庄和集镇规划建设管理条例》进行处理的。前者调整的是城市规划行为，后者调整的是村庄、集镇规划行为。 针对违反城市规划行为的强制执行主体，根据《城市规划法》第四十条规定：“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款”；第四十二条规定：“当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚通知之日起十五日内，向作出处罚决定的机关的上一级机关申请复议；对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起十五日内，向人民法院起诉。当事人也可以在接到处罚通知之日起十五日内，直接向人民法院起诉。当事人逾期不申请复议、也不向人民法院起诉、又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行”，由此可见，法定作出行政处罚决定的主体是“县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门”，强制执行方式为“申请人民法院强制执行”。按照当时的通常理解，强制执行主体为人民法院。一个值得瞩目的变化是有关国有土地上合法房屋征收的强制执行，针对新的《国有土地上房屋征收补偿条例》第二十八条所规定的“申请人民法院强制执行”，2012年4月施行的最高人民法院《关于办理申请强制执行房屋征收补偿决定若干案件若干问题的规定》第9条明确规定：“人民法院裁定准予执行的，一般由作出征收决定的市、县级人民政府组织实施，也可以由人民法院执行”。因此，在合法房屋征收中的“申请人民法院强制执行”的执行主体主要为市、县级人民政府，行政机关据此实施的行政强制行为受行政强制法调整。 针对违反村庄、集镇规划行为的强制执行主体，根据《村庄和集镇规划建设管理条例》第37条规定：“在村庄、集镇规划区内，未按规划审批程序批准或者违反规划的规定进行建设，严重影响村庄、集镇规划的，由县级人民政府建设行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物和其他设施；影响村庄、集镇规划，尚可采取改正措施的，由县级人民政府建设行政主管部门责令限期改正，处以罚款。农村居民未经批准或者违反规划的规定建住宅的，乡级人民政府可以依照前款规定处罚”；第44条规定：“当事人对行政处罚决定不服的，可以自接到处罚决定通知之日起十五日内，向作出处罚决定机关的上一级机关申请复议；对复议决定不服的，可以自接到复议决定之日起十五日内，向人民法院提起诉讼。当事人也可以自接到处罚决定通知之日起十五日内，直接向人民法院起诉。当事人逾期不申请复议，也不向人民法院提起诉讼，又不履行处罚决定的，作出处罚决定的机关可以申请人民法院强制执行或者依法强制执行”，由此可见，法定的作出行政处罚决定的主体是“县级人民政府建设行政主管部门”或“乡级人民政府”，强制执行方式为“申请人民法院强制执行或者依法强制执行”，在这种双轨制规定之下，强制执行主体或为人民法院，或为“依法强制执行”的行政机关。目前该行政法规依然实际有效。
