［中图分类号］D901 ［文献标识码］A ［文章编号］1000－5110(2013)04－0104－08 官员财产申报，是指国家公职人员在任职之初、任职期间或任职届满之后，依照法定的期限和方式，向有关国家机关如实申报自己和有关家庭成员的财产及变化情况，并接受国家机关监督检查的法律制度。该制度建立的法理基础，在于社会公众对于官员行为的知情权与监督权，以及国家机关对于官员行为的管理权和约束权。“通过严格的申报制度，一旦发现官员个人财产与其正常收入存在差距，官员就必须做出解释与说明，如不能提供合法所得的证据，即便没有证据证明是非法所得，也会被认定为‘灰色收入’而治罪”。[1]对于我国，自1987年起官员财产申报立法开始酝酿，经过了20多年艰难的探索历程，至今仍然没有提上立法议程。分析原因，则最大的阻力来自于既得利益阶层，也即政府官员本身，同时还受制于一定的主客观条件。 一、官员财产申报制度化的客观需求 被全世界公认的“阳光法案”——财产申报立法，最早萌芽于瑞典，1766年瑞典法律规定公众可以查阅一般官员至首相的纳税清单。其后，1883年英国制定了《净化选举、防止腐败法》，被认为是第一部财产申报法律制度的诞生。大约在20世纪70年代之后，很多国家开始纷纷形成正式的财产申报制度，诸如美国颁布了1978年的《政府行为道德法》、1990年的《政府官员和工作人员道德行为准则》；韩国制定了1981年的《公务人员伦理法》、1993年的《公职人员财产登记制度》；俄罗斯批准了2008年的《反腐败法》等。据统计，“到目前为止，已有英国、美国、法国、德国、意大利、俄罗斯、阿根廷、智利、澳大利亚、新加坡、泰国、日本、韩国、印度以及中国的台湾和香港等90多个国家和地区确立了此项制度”。[2] 我国建立官员财产申报制度的设想，始于20世纪80年代。1987年，时任全国人大常委会秘书长、法制工作委员会主任的王汉斌，在第六届全国人大常委会第23次会议上，就《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》作出说明，其中指出：“一些国家规定公务员应当申报财产收入，我国对国家工作人员是否建立申报财产制度问题，须在其他有关法律中研究解决”。2010年，国务院新闻办公室发布了《中国的反腐败和廉政建设》白皮书，成为第一个比较系统介绍政府治理腐败情况的官方文献。但尽管如此，与其他国家和地区相比较，我国在官员行为监控制度方面仍然落后了许多，并因此受到了社会各界的广泛批评。具体分析，我国能否形成完善的官员财产申报立法，取决于以下主体的制度需求： 第一，国家需求：承担监控权力抑制腐败的国家责任。毋庸置疑，官员财产申报立法的最终目的，在于控制腐败、贪污、洗钱、巨额财产来源不明、向国外转移非法所得等经济类犯罪，这关系到官员行为是否构成违法犯罪，也关乎人民的根本利益和社会稳定，甚至关涉党和国家的生死存亡。我国是一个行政大国，政府的权力高度集中，实现了对国家和社会生活的全面管控。在此体制下，政府面临着严峻的依法执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验，而精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险、消极腐败危险也更加尖锐地摆在政府面前。为此，胡锦涛总书记在党的十八大报告中强调：“要坚持中国特色反腐倡廉道路，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防方针，全面推进惩治和预防腐败体系建设，做到干部清正、政府清廉、政治清明”。从国际义务看，我国于2005年加入《联合国反腐败公约》，该公约第52条第5款规定：“各缔约国均应当考虑根据本国法律对有关公职人员确立有效的财产申报制度，并应当对不遵守制度的情形规定适当的制裁”。1990年第8届联合国预防犯罪和罪犯待遇大会上，又通过了《反腐败实际措施》，建议各国制定法律惩罚那些不依法公布财产者，其宗旨在于通过公布公职人员个人的全部资产、债务和社会关系，或定期提供每年的全部收入和商业活动，使之成为“很有价值的反腐败手段”。[3]我国是联合国的重要成员之一，当然对于遵守相关公约负有法定责任。 第二，公民需求：增加政府工作的透明度和公信力。官员财产申报立法的颁行，也最符合广大人民群众的根本利益。其宪法依据，是关于公民基本权利的规定。按照宪法，公民在任何时候都享有纠举违法、监督权力、维护自身利益的权利，而官员也必须承担遵守法纪、合法用权、反腐倡廉的各项义务。因此，很多公民正在极力呼吁和促成建立财产申报制度。如据2011年11月“中国青年报社会调查中心”所进行的在线调查统计，被调查的2908个受访者中，有92.4％的认为“有必要”、64.9％的认为“非常有必要”在全国范围内建立官员财产申报制度。[4]应该说这种调查反映了社会公众对于抑制腐败的积极诉求。特别于2012年，在“表叔”、“房叔”、“房姐”等事件发生后，制度防腐举措再一次引发了整个社会的思考和关注。究其原因在于对官员行为的抑制具有非常重要的意义，这就是让社会公众增强对于政府的信心，“建立官员财产申报制度，官员的透明度将大大增加公众对官员群体的信任进而政府的公信力也将大为提升”。[5]反之，如果由于制度本身存在漏洞，导致权力滥用现象的滋生，会使公众对政府治理效果发生“信任危机”，其对于国家和社会所带来的利益损失不可估量。
