论宪法之下国家立法具体化功能的实现

      中图分类号：D920.0 文献标识码：A 文章编号：0438-0460(2013)03-0095-09

      一、法律与宪法：规范表述趋同化

      在我国，“抄袭”现象在地方立法中并不鲜见。而在国家立法中，仍不乏与此相似的景象，以宪法为“范本”照抄照搬或转述，笔者统称之为法律与宪法“规范表述趋同化”。据统计，这种现象主要集中在基本权利和国家权力领域。①如审判独立如何理解的问题，《宪法》第126条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。至于如何独立行使审判权？《人民法院法》和《刑事诉讼法》并未回答这一问题，二者分别在第4条和第9条简单重述《宪法》126条的表述。又如聚讼纷纭的“公共利益”问题，《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。公共利益与公民基本权利休戚相关，究竟什么是“公共利益”？《物权法》第42条和《土地管理法》第2条并未详加说明，只是照抄了“公共利益”这一概念。

      表1是对目前我国法律与宪法“规范表述趋同化”现象的一个初步统计：

      

      在前述规范趋同部分，“根据法律”、“依照法律规定”、“由法律规定”以及“由……以法律规定”等表述出现较为频繁，这些表述方式在我国宪法中寻常可见，尤其是在基本权利与国家权力相关条款中。②这些表达中“法律”一词，一般有形式法律和实质法律之分，“形式法律包括明确受宪法委托的法律和隐含受宪法委托的法律。而宪法、法律、行政法规、自治条例、单行条例、行政规章、条约和协定，都是实质法律”。[1]形式法律的制定主体是全国人民代表大会和全国人大常委会，其规范的事项多为“基本权利义务、国家机构的组织和职权、自治制度、选举制度、公务员制度、财产权属的确认、民事制度、刑事制度、诉讼制度以及其他制度”。[2]鉴于这些领域的重要性，它们一般被视为绝对法律保留事项。从理论上来看，这些表达就是典型的宪法委托，制宪者通过宪法对立法者进行委托以期其就上述事项有所作为，所以就上述领域制定法律尤为重要。然而我国沿用多年的立法技术——“宜粗不宜细”，却导致了法律与宪法在规范表述上的趋同化以及由此产生的规范可操作性差等问题，这一现象被形容为“法律在裸奔”。[3]在我国社会主义法律体系已经形成的背景下，如何使其从一个刚刚竣工的“毛坯房”变成一个“精装修”的法制大厦，是一个非常有必要加以关注的问题。

      二、规范表述趋同化现象的宪法审视

      法律与宪法在规范表述上高度趋同，究其原因，与我国早期立法主导思路不无关系。一方面，“我们这样一个大国，各地政治、经济、文化发展很不平衡。因此法律只能解决最基本的问题，不能规定的太细，太细了就难以适应全国。为了因地制宜地解决问题，一个法律制定出来之后，一般还需要制定实施细则，作出具体规定”。[4]另一方面，“现在立法的工作量很大，人力很不够，因此法律条文开始可以粗一点，逐步完善。有的法规地方可以先试搞，然后经过总结提高，制定全国通行的法律。修改补充法律，成熟一条就修改一条，不要等‘成套设备’。总之，有比没有好，快搞比慢搞好”。[5]由此，“宜粗不宜细”的立法技术得到广泛应用，规范表述趋同化现象也随之形成，这看似有利于法律与宪法保持一致，实则存在诸多不容忽视的问题。

      (一)模糊宪法与法律二者之间的功能界限，不利于宪法实施

      宪法是一个国家主权的象征和法律体系的基础，因此构建政治统一体与创制法秩序也就成了宪法的主要任务和功能承担。[6]基于此，国家根本制度、公权力运行和公民基本权利等内容也就成了宪法的主要规范对象，在规范上也就呈现出原则、笼统和大量不确定法律概念充斥其间的特点，同时这也是其作为法治秩序基础稳定性的必然要求。另外，相较普通法律，“宪法的内容常常会被定义为基础性的、作为实证法秩序存在前提条件的诸种价值”，[7]尤其是对人的尊严的尊崇已成为近代宪法的一个共识，而“风能进，雨能进，唯独国王不能进”的法谚更道出了宪法所蕴含的价值倾向性。然而就法律而言，其功能更多是定纷止争，为行为主体提供一个明确的行为准则，所以在规范上则表现出更具体、明确、可操作性强等特点。与宪法相比，法律的技术性较强而价值倾向性相对较弱。

      从以上分析可以看出，宪法与法律在价值蕴含和功能承担上都存有较大差异，也正是二者之间的差异决定了宪法规范和法律规范各自的面向、外在表现特点以及立法机关把宪法规范加以进一步细化、明确的必要性。若无视这种差异，立法机关所立之法重述宪法规范的表述无疑是把宪法规范的原则性和不确定性又延续到法律之中，难免导致宪法和法律在功能界限上日趋模糊。

      同时，法律与宪法规范表述趋同化也不利于宪法实施。谈及此，存在一种观点：法律与宪法在规范表述上趋同时，法官适用法律恰恰也是在适用宪法，反而有助于促进宪法实施。笔者认为，这种说法是有待商榷的。首先，宪法是部门法的基础和依据，部门法因为符合宪法才具有了正当性与合宪性。因此，宪法也就是一道评价法律正当与否、合宪与否以及法官对部门法规范内涵理解正确与否的标尺。同样的措辞写在宪法上与写在部门法上具有不同的规范内涵和效力位阶。硬性地说法官适用法律恰恰也是在适用宪法，不免有矮化宪法规范效力的可能。其次，我国法院和法官在理解和适用宪法上存在有限性的现实。在欧美国家，法院或专门机关适用宪法是促进宪法实施的一个重要渠道。然而，从我国现行的政治理念、政治体制和司法体制来看，全国人大常委会负责解释宪法，监督宪法实施。按照《立法法》第90条的原理，最高人民法院或地方各级人民法院在审理具体案件适用法律的过程中，若认为案件的审理依据违反宪法，必须先中止诉讼，按照相应程序请求全国人大常委会对其合宪性进行审查，待全国人大常委会审查做出结论之后，再恢复诉讼。可见，我国法院并无权解释宪法，审理案件的法官对法律的合宪性也只有疑问权，并无判断权。而规范表述趋同导致法律有失具体和明确时，法院或法官在适用与宪法规范表述相同的法律规范，其也只是在适用普通法律。当对法律规范内涵的理解需要宪法规范上的指引时，法院也无权去通过解释宪法给出一个答案。在这种情况下，有利于宪法实施的说法不免牵强。