农村土地流转既是我国科学推进城镇化、工业化的关键动力，更是打破城乡二元结构、保障城乡统筹协调发展的重大战略。一般意义上所说的我国农村土地流转指的是土地所有权之外其他用益性权利的流转。在实践中，早在上世纪90年代，随着珠三角、长三角等沿海区域开放，用地需求的急剧攀升，农村土地尤其是农村集体非农建设用地的流转实践已大量存在。[1]而近年来，城市发展、土地财政等驱动力也进一步推动了农地的大量流转。农业部相关数据显示，截止到2009年12月份，全国农村土地承包经营权流转面积已达1.5亿亩，超过全国承包耕地面积的12%，[2]而农村集体非农建设用地的显性和隐形流转则更甚，出现了成都、益阳、昆山等各异的农地流转模式。与此同时，我国政府针对土地流转问题，颁布和实施了一系列的政策法规。2004年10月，国务院发布的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)中提出了城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩政策。2008年10月，十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中对农村改革发展做出了全面部署，提出要规范推进农村土地管理制度改革，建立健全土地承包经营权流转市场；并且逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。在当前加快城市化、工业化的背景下，符合国家政策的前提下开辟农地流转实践中的创新模式，建立科学长久的农地流转机制是我国城乡统筹发展的关键环节，亦是业界、学界的研究焦点。本文从我国农地流转的现状问题着手，剖析农地流转实践中的模式创新，旨在探索农地流转的新机制，为其他理论、实践工作抛砖引玉。 二、农地流转的制约问题解析 1.现行农地流转机制的缺陷 我国现行的土地制度为城乡二元制度，即城市土地属于国家所有，农村土地属农村集体所有。然而农村集体土地的产权并不完整，除所有权外，缺乏完整的土地使用权、收益权和处置权。[3]产权模糊成为农村经济关系多重矛盾和农民土地权益得不到有效保护的制度性根源。此外，现行农地流转的定价、征地等机制不完善，忽略了农民的资产收益权、发展权等权益的获得，是许多土地问题冲突的根源。因而现行农地流转机制存在三大缺陷：[4]一是效率性缺陷体现在现行农地流转机制一定程度上制约了农地经营效率的提高；二是功能性缺陷为土地的社会保障功能过强，而资产功能得不到体现；三是市场性缺陷为现行机制扭曲了农地的市场价值。 2.农村土地流转的问题 农地流转过程中农民利益的缺失、中介组织缺乏、市场化程度低等的问题是我国农地流转的共性问题：首先，目前模糊的农地产权机制常常引起农地流转过程中农民利益难以保障，如一些区域片面盲目追求土地财政，片面追求增加城镇建设用地指标，违背农民意愿强拆强整治增地工程，一味追求腾退村庄用地，建设安置高楼，很少考虑生产便民、生活利民因素。[5]其次，农村土地使用权流转的中介服务组织发育滞后。[6]农村土地承包经营权流转的主体是农户，但由于受地域和阶层的限制，承包经营权转入、转出的信息都不能广泛传播，造成流通的信息极为不对称，使得承包经营权的流转被限定在一定的范围之内，并且流通行为也只限于短期行为。[7]第三，土地流转中市场不成熟造成的农地流转市场化程度低的问题。例如表现为流转程序不规范，以农户间自发流转为主，缺乏流转监督机制。[8] 三、农地流转实践模式创新 1.城乡双置换模式 实践中出现了多种农地流转模式。城乡双置换模式以城乡用地统筹、社会保障统筹为基本特征，在快速发展的城市化地区较为常见，是未来推进城镇化农地流转的主要形式。城乡双置换模式的核心为农民在依法、自愿的基础上，农村宅基地向城镇房产转换，并用土地承包经营权置换社会保障。土地承包经营权置换完成，即可参照当地失地农民社会保障体系标准按照年龄段的不同纳入城镇职工保障体系，同时享受城镇居民基本医疗保险待遇。这其中根据宅基地和承包地是否同时置换又有细微差别。浙江嘉兴的“两分两换”模式即是将宅基地和承包地分开、搬迁与土地流转分开，该模式中以宅基地置换为核心，推动承包地的置换，同时又保持这两种置换之间的独立性；而苏南无锡的“双置换”模式则是在需要同时进行宅基地和承包地的置换。[9] 2.股份合作社模式 股份合作社模式的核心为集体资产、集体土地确权后，将每户农民的承包地、宅基地等资产股份化后进行统一流转，形成以土地为纽带的紧密经济联合体。在我国各地的土地流转实践中，股份合作社模式又要多种差异，形成了成都温江区及双流县、扬州、苏州等各地迥异的发展模式。例如扬州土地股份合作社在农民土地入股的基础上，采取三种类型的经营模式：其一是内股外租型。即农民将自家承包的部分土地承包经营权入股建社，合作社将集中成片的土地，委托村委会承租给农业龙头企业或种养业规模经营大户，农民依据股权份额享受土地租金。其二是自主经营型。合作社将农民入股的土地，按农业生产发展需要，集中规划布局，由合作社统一经营，收益分配是保底实物分配加逐年递增的红利分配。其三是联合经营型。土地股份合作社与农产品加工企业或专业合作社联合，以项目或园区建设为纽带，其成员参与生产、加工与流通，形成利益共享、风险共担的经营机制。收益分配是保底收益加红利分配。[10]
