农民家庭土地承包经营权及其政策界定

      土地对农民的重要性不言而喻，土地权利是农民的财产性权利。党的十七届三中全会指出，要“赋予农民充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”，“完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利”。这为新时期农民家庭土地承包经营权权能的完善与发展指明了方向①。关于土地承包经营权权能的内涵，学者们已经有一些阐述(见表1，下页)，但还应形成共识并在相关法规和政策中加以明确。

      

      一、历史回顾：土地承包经营权的稳定与充实

      20世纪80年代初，农民家庭土地承包经营制度在我国绝大部分农村确立并稳定之后，土地承包经营权能内涵不断完善，农民获得了越来越多、越来越有保障的土地权利。

      (一)从思想认识上坚持，在法律方面给予保护

      1.在思想认识上坚持将“家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制”作为农村基本经营制度

      家庭联产承包责任制在确立的最初几年，释放了巨大的“制度绩效”，但是随后的几年，农业处于徘徊阶段，有人因此对家庭联产承包责任制提出了质疑，面对这些质疑和不同的思想认识，党的十三届八中全会明确指出：“把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制，作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来，并不断充实完善。”

      1998年党的十五届三中全会以及2003年党的十六届三中全会对有关家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的表述虽有所不同，但都要求“长期稳定”。2008年党的十七届三中全会同样要求稳定和完善这种农村基本经营制度。“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持。”

      2.从法律上认可，并予以保护

      改革开放以后，我国的法制化进程也开始起步，家庭承包经营以及土地承包经营权逐渐被立法所采纳，并给予法律保护。

      1986年《中华人民共和国民法通则》第八十条第二款规定：“公民、集体依法对集体所有的或国家所有由集体使用的土地的承包经营权，受法律保护。”同年通过的《中华人民共和国土地管理法》(1987年1月施行)也规定“土地的承包经营权受法律保护”。在历次的修订中，相关表述均被保留。

      1993年《中华人民共和国宪法修正案》写明：“农村中的家庭联产承包为主的责任制……是社会主义劳动群众集体所有制经济。”这从根本上确立了家庭联产承包责任制的法律地位。在后来的《宪法》修正过程中，则将其表述为“家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。

      2003年《中华人民共和国农村土地承包法》在法律上对土地承包经营权进行了明确的保护，“国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯”，而且对土地承包经营权权能内涵给予了较为充分的界定和诠释②。而2007年实施的《物权法》则将土地承包经营权纳入其中，承认其物权性，属于农民的财产性权利。

      (二)不断延长承包期以从时间上稳定

      1984年中央“一号文件”要求延长土地承包期，“土地承包期一般应在十五年以上”。1993年《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》提出将承包期再延长三十年不变。此后的文件不仅要求落实承包期再延长三十年不变的政策，而且要“落实到具体农户和具体地块”，并按规定与农户签订承包经营合同，发放承包经营权证书。党的十七届三中全会则要求“稳定并长久不变”，中央通过承包期限的不断延长，给农民吃了“定心丸”，土地承包经营权得到稳定。

      (三)以“增人不增地、减人不减地”和“大稳定、小调整”政策在权利主客体上稳定

      面对在农民承包土地过程中出现的一些问题和矛盾，特别是人口矛盾，中央出台政策措施，“两害相权取其轻”，从原则上稳定土地承包经营权。为避免承包耕地的频繁变动，防止耕地经营规模不断被细化，1995年3月28日《国务院批转农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》提倡在承包期内实行“增人不增地、减人不减地”的办法，稳定土地承包经营权。

      “大稳定、小调整”政策是在人地关系特别紧张、矛盾特别突出的地方为个别农户开的一道“小口子”，但其前提是“稳定”。《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》对“大稳定、小调整”政策给予了解释和规定，“‘大稳定、小调整’是指在坚持上述第二条原则(即承包期延长30年)的前提下，根据实际需要，在个别农户之间小范围适当调整。”

      (四)纠正损害土地承包经营权的行为和做法

      20世纪80年代中期，主要是为了解决负担不均和完成农产品定购任务难等问题，我国一些地方搞“两田制”，把土地分为“口粮田”和“责任田”，取得了一定的成效，但也出现了一些问题。有些地方搞的“两田制”实际上成了收回农民承包地、变相增加农民负担和强制推行规模经营的一种手段。1997年中央要求认真整顿“两田制”，明确表态：中央不提倡实行“两田制”，没有实行“两田制”的地方不要再搞，已经实行的，必须按中央的土地承包政策认真进行整顿。