长期以来，我国一直将保障性住房分配作为住房制度改革的一项重要内容。这在一定程度上缓解了住房矛盾，关照了中低收入者的利益，促进了社会和谐与稳定。但在我国保障性住房分配过程中，出现了一些新问题和新情况，尤其是保障性住房分配的准入与退出环节，始终是全社会高度关注的焦点，直接关乎我国民生大计和社会的公平和正义。政府的主要职责就是通过扶持、救助以及若干制度安排，构建一个公平公正、科学合理、高效完善的准入与退出机制，来充分发挥保障性住房分配的重要作用，兼具调控住房市场、调节收入分配的作用。为此，本文以C市为例，系统分析我国保障性住房分配中存在的问题及原因，进而提出具有针对性的对策建议。 一、文献评述与内涵界定 (一)文献述评 在我国，关于住房保障的准入与退出机制的研究成果中，目前主要集中在准入与退出机制的内涵、准入对象的确定、审核及分配、退出的方式及奖惩安排四个方面。 1.准入机制和退出机制的内涵。关于这个问题，目前还没有专门的论述，很多研究者只是从其中某一个方面进行了相关的阐述。如罗应光、向春玲从“户籍、家庭年可支配收入、家庭资产情况以及人均现有住房面积四方面”[1]对准入对象进行了界定；李小兰提到住房保障主体的认定方式；[2]陈本君谈了退出机制的奖惩问题；[3]郭俊胜研究了准入机制与退出机制中的监管问题[4]。 2.准入对象的确定。主要包括两个方面，一是住房保障对象的范围确定，二是住房保障对象标准的确定即收入线的划分。住房保障对象的范围主要是指哪类人群应该被纳入这个体系。一直以来，我国住房保障对象都只限于具有城镇户籍的人群。随着经济发展，有学者提出不同的观点，如陈伯庚认为住房保障的对象应包括最低收入户和住房困难户、低收入者以及中低收入的住房困难户三个层次。[5]他进一步指出，中低收入群体，不应包括中等收入者，而是特指中等偏下收入的那部分居民家庭。而杨琳、何芳认为住房保障应该包括所有无法从市场获得住房的中低收入家庭，既包括具有城镇户口的“城镇居民”，也包括城市中大量流动的非户籍人群。[6]周玉艳认为廉租房政策应惠及农民工群体。[7] 3.审核及分配。即对申请住房保障的家庭如何进行有效的甄别，从而确定符合要求的家庭并进行合理的分配，这关系到整个住房保障体系的有效运行。在操作层面上，陈本君指出，“无单位的由社区居委会出具收入证明，具体审核由街道负责，住房情况审核由区房管部门负责。”[8]郭俊胜则认为，应使住房保障“受理申请常年性。保障性住房申请配租配售将成为常年的日常工作，符合申请条件的市民应随时可以提交申请。”[9]而且应该“按先来后到确定轮候号码，按轮候号码依次选房并签订租赁合同”。在对申请对象信息的获取上，应该通过住房普查登记，详细了解每个家庭的住房情况，有步骤地建立居民住房和收入档案。 4.退出机制的方式及奖惩安排。我国住房保障制度建立以来，人们关注的焦点一直是进入机制，而对退出机制的研究相对匮乏。随着住房保障制度的日益完善以及公平与效率的要求，一些研究者开始关注退出机制。目前的研究集中于住房保障退出机制的重要性、退出方式以及退出的奖惩规定。在退出机制的重要性上，众多学者均认为它是住房保障的关键，没有一个有效的退出机制是一个根本的缺陷，收入改善后还不退，对其他中低收入者而言是不公平的。陈俊华、吴莹认为，“准入原则上，加入对申请家庭总资产的限制以及对家庭收入上限的动态调整机制；在退出机制上应采取奖惩并举的方法，以经济手段和法律手段打击滥用公共资源者。”[10]在退出方式上，学术界大体认同两种方式：第一，住户购买，政府按市场价格，转让产权，取回最初的财政投资，最终变更房产性质，由保障性住房变为商品房。第二，国家购买，政府按市场价格收购，保障性住房享有者拥有部分的产权。针对住房保障奖惩问题的研究，一方面，奖励制度，主要针对享受经济适用房补贴的家庭。依据购房者变更住房性质的积极程度，给予不同的奖励，越积极奖励越多。另一方面，惩罚制度，主要针对享有廉租房的家庭。对不再具备条件的家庭，取消其补贴资格。 总体来说，关于准入退出机制问题在理论和实践方面的研究成果比较分散和薄弱，缺乏系统性和完整性，研究视野较为狭窄，研究角度缺乏创新，缺乏典型案例的分析，导致现实问题与理论创新结合不够紧密。 (二)内涵界定 科学界定保障性住房分配准入与退出机制的涵义，是认清问题的前提所在。结合我国法律政策规定，归纳国内外相关研究成果，所谓准入与退出机制，特指在我国现有住房制度政策下，国家提供廉租房、经济适用房、公租房、限价房等多样的保障形式，居民根据户籍、家庭年可支配收入、家庭资产情况以及人均现有住房面积的不同情况提出申请，相关部门严格按照科学合理的认定体系审核，保障居民能适时调整到所对应标准的住房，而对不符合认定标准或不再符合保障条件的居民，在保障房体系内提供经济可行的退出选择。具体内涵如下。 首先，从主体而言，即指保障性住房分配中的提供者和准入与退出的决定者。中国保障房制度是一项关系国计民生的惠民工程，涉及中央政府和地方政府。近年来全国纷纷加大保障房建设力度，并高度重视保障性住房的分配问题。 其次，从客体而言，即指保障性住房分配中的受益者和准入与退出的适用者。保障性住房的特殊性就在于它具有社会救助功能，是政府对社会居民住房最低需求的保障方式。保障性住房的受益者涵盖了城市中低收入人群、棚户区居民、新就业人员、进城务工人员。显然，这些适用者并不是一成不变的，要随着国家住房保障政策的动态调整而变化。
