1994年我国实施分税制改革之后，中央政府的财政收入占整体财政收入的比重大大增加，地方政府所占比重则大大下降。但地方政府财政收入的降低并非意味着事权的减少，上级政府对事权的推诿导致地方政府的事务更加繁杂。面对“财权上收，事权下放”的格局，地方政府开始想方设法广挖财源，最终将目光盯在“土地”上。可以说，目前地方政府财政收入中的大部分都是通过收取土地出让金和土地税费获得的。地方政府的财政收入行为主要是围绕土地而展开的，笔者把地方政府的这种行为称为“土地财政”。 一、“土地财政”引发的负面效应 (一)农民失地失业失权 分税制改革后，地方政府财政收入占整个财政收入的比重明显下降，直接导致地方政府产生了增加财政收入的主观偏好。在筹集财政收入的过程中，地方政府充分利用我国土地所有权二元结构制度的“空子”，通过征收农村集体土地再将其“变性”为国有土地以及土地出让等方式获取了大量的财政收入。由于急于将土地从农民手中征用过来，地方政府在征收农地的过程中常常采用简单粗暴的手段征用农民土地，以致造成大量农民“失地、失业、失权”，出现了所谓的“种田无地、就业无岗、低保无份”的“三无”农民，严重损害了农民的利益。 (二)带来巨大的财政风险 2005年年底，我国地方政府债务(包括省级政府)累计超过3万亿元，地方财政风险日益突出。地方政府把土地税费和土地出让金作为财政收入的重要来源，着力开发土地的初级市场，注重土地出让创收，在这一过程中，也引发了较多的问题。一方面，房地产市场不可能总是“顺风顺水”。由于房地产业和国民经济中绝大部分产业都有关联，在投入产出表的40个部门中，有38个部门是房地产业的上游或下游关联产业部门，产业链相当长，一旦房地产市场出现大的波动，地方经济将难逃厄运。[1]此外，一旦相关制度发生变迁，经济发展减速，没有或缺少了新的土地需求，相关问题就会产生；另一方面，土地资源的稀缺性也宣告了地方政府依靠土地获取巨额收入是不可持续的。土地出让金及土地税费产生的同时意味着很大一部分农用地使用性质发生了根本性的变化。在土地资源日益稀缺、人地矛盾愈加突出的背景下，建设用地的后备资源将日渐减少，这无疑加大了地方政府的财政风险[2]。 (三)耕地资源急剧减少 温家宝总理在2007年的《政府工作报告》中指出：“一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。”[3]目前，我国的土地资源特别是耕地资源情况确实不容乐观。据统计，“六五”期间，全国平均每年耕地净减少737万亩，“八五”期间平均每年耕地净减少440万亩。2007年度的全国土地变更调查结果表明，我国耕地面积仅为18.26亿亩。造成我国耕地面积日益减少的原因主要是：非农建设占用、生态退耕、农业结构调整和灾害损毁4个方面。[4]其中，地方政府征用农地进行非农建设是耕地减少的主要原因之一。1997年-2005年，全国非农建设占用耕地2747万亩，占耕地减少总面积的17.84%，年均减少305万亩。客观地说，非农建设占用耕地很难避免，它是由城市化发展趋势所决定的。但近些年来，我国地方政府为了筹集财政收入而大量征用农民土地，是非农建设占用耕地的一个重要因素。我国实行的是二元土地所有权结构，地方政府进行建设时必须将农村集体土地通过征用转换成国有土地。在征地过程中，地方政府常常将从农民手中“低成本”征用过来的土地以高价出让给开发商。地方政府依靠这种“低进高出”的方式赚取巨额的财政收入，以弥补财政资金短缺。所以说地方政府热衷于征用农村集体土地是直接导致农村耕地减少的重要因素。 (四)收入分配不公平 在我国土地出让金收益分配的主体主要是国家、农村集体、农民和开发商。国家的身份由地方政府代表，其分配的重要对象是土地出让金中的征地费以及土地所有者的权益。在土地出让金收益分配格局中，农民在承包的土地被征收后，只能得到5%-10%的补偿费，村级集体依靠土地所有者身份获得了25%-30%的收益，而各级政府和中间商获取了60%-70%的收益。可见，农民的收入明显偏低。下列数据从另外一个角度证实了上述结论：2008年全国的土地收入为1.0375万亿元，拆迁、补助农民的费用支出为3778亿元；2009年全国的土地收入为1.42万亿元，而拆迁、补助农民的费用支出为5180亿元；粗略来算，政府花1块钱从农民那里买来土地，从城镇居民拆迁中获得土地，转手卖给地产商，可以获得3块钱收益。[5] 此外，地方政府对开发商高价供地，飙涨的地价加上开发商和投机者对利益追逐的催化作用，使得房地产价格高居不下，导致了房地产市场新一轮收入和财产的再分配。房地产市场的价格除了对房地产市场上的供求双方有较大影响外还直接导致了财富的转移。具体体现在：社会财富越来越集中于富人、房地产商和政府手中；社会财富越来越集中于城市和大都市；社会财富更多地参与了投机而不是投资；资金更多地投入到了房地产业而不是其他产业。其结果，一是实体经济领域生产效率下降，基础设施老化，生产和基础建设因缺乏必要的资金投入而得不到应有的发展；二是生产、消费领域分配不公，这将长期制约国家经济增长。[2] 二、形成“土地财政”的原因 (一)分税制使得地方政府陷入财政资金短缺的困境 我国现行的财政管理体制为分税制。分税制改革的主要目的是提高两个“比重”，即财政收入在国内生产总值中的比重和中央财政收入在财政总收入中的比重。分税制改革在取得一定成就的同时，也存在一些较大的缺陷，与本文相关的一大缺陷是中央与地方虽然对财权进行了相应的划分，但对事权却没有进行详细划分。事实上，省级以下政府负责提供了重要的社会支持或几乎所有的公共服务。在目前的收入分配格局下，地方政府的任务显得太过沉重，财政支出已经无法维持正常运转。近年来，中央政府收入大概占到整个财政收入的50%-55%，但是其支出只占30%左右，其余的支出则被转移到地方政府。[6]由于得不到有效的政府间转移支付的支持，地方政府的支出责任成为了“难以完成的任务”。在此背景下，地方政府不约而同地将目光转向了“土地”。前文已经述及，以土地为中心形成的财政收入是巨大的，且最重要的，是土地收入中很大一部分是完全由地方政府自己掌控的。因此，对地方政府而言，土地就是它们的“摇钱树”，其对土地开发利用的唯一目的就是筹集财政收入以完成中央政府交付的任务。
