2008年2月23日胡锦涛同志在中央政治局第四次集体学习时指出，“建设服务型政府，首先要创新行政管理体制。”因此，新时期深入研究、大力推进行政管理体制创新是一项十分重要而紧迫的任务。 改革开放以来，我国行政管理体制的调整历程可以从改革和创新两个维度来分析。从1978年到2002年，是以改革为引领、创新蕴含其中的变革，是第一阶段；2002年之后，以党的十六届二中全会审议通过的《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》为标志，进入到改革和创新并举、创新引领变革，是第二阶段。目前，学术界对行政管理体制改革的研究比较多，对行政管理体制创新研究比较少。本文对行政管理体制创新的历史、目标、方向、权力结构和机构设置进行思考，试图探索当前行政管理体制创新的逻辑和重点。 一、改革开放以来行政管理体制创新的回顾 改革开放以来，我国大力推进经济体制改革，逐步建立和完善社会主义市场经济体制，有力地促进了经济快速发展。与此同时，不断推进行政管理体制改革，使行政管理体制逐步适应经济社会发展的要求，并推动经济体制改革的深入。 1978年以前，我国经济基础是以计划管理为主的经济体制，上层建筑是政府权力高度集中的以管制为主要职能的行政管理体制。党的十一届三中全会公报提出：“在党的一元化领导之下，认真解决党政企不分、以党代政、以政代企的现象”，“应该着手大力精简各级经济行政机构”，“实行分级分工分人负责，加强管理机构和管理人员的权限和责任，减少会议公文，提高工作效率，认真实行考核、奖惩、升降等制度。”从20世纪80年代开始，我国经济改革从农村到城市，从发展商品经济到建立市场经济，逐步打破了僵化的计划经济体制，社会性因素活跃，国民经济迅速得到恢复和发展。同时，我国连续进行了多次比较集中的行政管理体制改革和机构改革。这使得政府努力适应市场放开后经济社会环境的变化，而且政府逐步成为主动推动经济改革的重要力量，用行政改革促进经济改革，用行政改革的成果巩固经济改革的成果。 经过20多年的努力，在新世纪之初，我国经济、政治、社会都发生了深刻变化，行政管理体制也有了一定改变。2002年，江泽民同志在党的十六大上郑重宣布：“社会主义市场经济体制初步建立”，同时提出要“深化行政管理体制改革”。如何深化？十六届二中全会通过的《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》作了回答。该《意见》提出：“行政管理体制和机构改革是推进政治体制改革的重要内容，是推动我国上层建筑更好地适应经济基础的一项重要的制度建设和创新。”这是党的历史上第一次以全会的领导方式对行政管理体制改革做出全面、正式的要求。此前，20世纪的两次国务院机构改革方案是经过中共中央政治局审议通过的并建议国务院将这个方案提交全国人大审议。1993年党的十四届二中全会在党的历史上第一次以全会决策方式审议通过了《关于党政机构改革的方案》，但是仅就该次改革方案而研究通过的。①2002年，党的十六届二中全会通过《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》，建议国务院根据这个意见形成《国务院机构改革方案》，提交十届全国人大一次会议审议。这与前述的改革有很大区别：第一，以前的改革方案是由中共中央政治局审议的，而从2002年开始，改革方案要在党的更高层次会议即全会上审议，这标志着党对行政管理体制改革更加重视、更加审慎、更加民主；第二，以前的改革方案是由政府将改革方案提交给执政党，党中央直接审议国务院体制改革方案，而从2002年开始，党中央只审议政府体制和机构的比较原则性的“意见”，不直接审议体制改革的具体方案，从中可以清晰地看出党和政府在推进改革上的分工与合作，即党负责政治决策、宏观设计和整体推动，政府负责政策议程、拟订方案和具体实施，这有助于加强和改善党的领导，完善党政关系，也有助于增强行政改革的动力；第三，特别值得关注的是，这个文件对政府改革的定位有了新的提法，即行政管理体制改革“是推动我国上层建筑更好地适应经济基础的一项重要的制度建设和创新。”这是有据可查的党中央文献中第一次提出行政管理体制改革是一种“制度创新”。也就是说，从这时开始，党把行政的改革与创新并提，赋予政府改革新的内涵、新的期待，这标志着政府职能转变进入了一个新阶段。 行政改革从单维度地破除计划经济下的管理模式，发展到多维度地推进经济建设、政治建设、社会建设、文化建设和生态建设的改革模式，需要继续破除不适应社会主义市场经济需要的行政体制机制，而且要创新政府职能和工作方式，促进经济社会协调和改革发展稳定的整体推进。这一进程完全是与我国改革开放的深入联系在一起的。2003年，党的十六届三中全会对深化行政管理体制改革重点提出了“完善经济法律制度”的要求，使政府法制建设和建设法治政府成为与体制改革同样重要的任务，充分体现了深化行政改革的重大意义。2007年，胡锦涛同志在党的十七大上提出，“加快行政管理体制改革，建设服务型政府。”十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》(以下简称《意见》)指出：“从总体上看，我国的行政管理体制基本适应经济社会发展的要求，有力保障了改革开放和社会主义现代化建设事业的发展。”同时，提出“深化行政管理体制改革的总体目标是，到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。”这是从2002年提出了建立与比较完善的社会主义市场经济体制相适应的行政管理体制构想之后，通过各级政府大量的实践和理论界广泛的研究，第一次明确提出了行政改革的目标。 二、创新行政管理体制的目标 创新行政管理体制，首先需要解决创新的目标问题。“建立比较完善的中国特色社会主义行政管理体制”的总体目标的提出，表明政府组织结构和运行方式开始进入一个新的发展时期，改革的重点要从“破旧”转向“创新”。同时，也意味着行政改革的探索发展到了比较自觉地从中国特色社会主义理论、道路、制度的总要求中确立行政管理体制创新的目标，并进行制度性设计的新阶段。 《意见》指出，“通过改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设人民满意的政府。”这三个转变是对此前30年行政管理体制改革经验和智慧的科学总结，也是指导今后行政改革的总要求、总原则、总目标。第一个“转变”针对政府职能，在新形势下，政府职能转变不仅要继续减少行政审批，减少对微观经济的直接干预，继续做“减法”，而且还要做“加法”，加强公共服务、社会管理职能，加强与国际组织的公共关系职能；第二个“转变”针对政府组织结构，强调机构和编制管理要实现“硬约束”；第三个“转变”针对行政流程和管理方式，特别强调增加“透明度”。三者相加，就是要全面创新行政管理理念、体制、机制和法制。在“三个转变”的表述中并没有出现“从……向……转变”，而直接是“向……转变”，这蕴含着经过近30年的行政改革，我国在政府职能、组织机构和管理方式等方面已经发生了很大变化，之所以提出“转变”，实质是要在新的起点上做出新的努力。以“破旧”为主向“创新”为主的转变，符合我国当下的客观情况和形势，符合政府改革阶段性特征和需要，也符合社会变革的内在要求。
