事业单位改革一直是人们关注的热点话题。尤其是《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》的发布，更是使事业单位改革成为人们关注的焦点。围绕这一重要话题，人们对事业单位改革的趋向、路径、制度体系和改革模式等方面作出了各种有益探讨，从而为事业单位改革的深入推进提供了充分的学理支撑。然而，无论事业单位改革朝何种方向迈进，其前提是要对事业单位与政府、市场、社会的关系作出明确界定，尤其要明晰其与政府之间的关系。只有对政府与事业单位的关系(即政事关系)作出清晰界定，才能明确事业单位改革的趋向，以及它所应承担的社会功能。 一、政事关系的演变：从政事不分到政事分开 虽然在《宪法》中未对事业单位作出界定，但是作为我国特有的概念，事业单位一直存在并按照其自身逻辑而运作。改革开放以来，伴随社会转型和体制转轨，事业单位改革逐渐走上前台。政事关系则正蕴含于它的改革实践之中。 (一)肇始于20世纪80年代中期的准社会化趋向 受诸多因素的影响，我国事业单位一度处于“国家包办”的格局之中，这种格局不仅无法发挥事业单位应有的功能和作用，而且还阻碍了其发展。因而，在积极推动“总体性社会”向国家、市场、社会三元分立的社会转变，资源由单一计划分配转向政府、市场、社会三大机制共同配置，公共服务由国家包办转向由公共部门、企业、非营利组织共同供给的运作模式的转型之中，如何冲破体制束缚成为事业单位改革之初的主要任务和现实需要。于此，传统的政事关系开始破解。在这种背景下，1985年3～5月，政策层面密集颁发了诸如《中共中央关于科技体制改革的决定》、《中共中央关于教育体制改革的决定》、《文化部关于艺术表演团体改革的意见》和《卫生部关于卫生工作改革若干政策问题的报告》等文件。这一举措被认为是事业单位改革的前兆。 总体上看，这一时期，围绕政事关系作出的改革探索主要集中在四个方面：一是权力下放。针对国家包办导致资源不足的现实问题，大力提倡“社会事业社会办”，实行“国家、集体、个人”一起上的改革对策，允许通过多渠道、多层次、多形式筹集事业发展资金，鼓励民间力量兴办公益事业；针对传统干部人事制度所造成的人员“部门所有”、“单位所有”、“能进不能出”、“能上不能下”等弊端，通过允许“业余兼职”、“停薪留职”、“合理流动”等举措，支持专业技术人员走出“单位”的大门，为社会提供有偿服务并取得合法收入[1]。二是机制转换。针对事业单位财政独包大揽导致的机构臃肿、活力不足等问题，通过公共资金划拨的办法，将事业单位划分为全额拨款、差额拨款和自收自支，以及企业化运作的不同类型。财政手段上的探索，大大促进了事业单位经营管理机制的调整和转换。三是格局重构。传统的事业单位大多有一个主管部门，由此导致资源配置上的条块分割、相互封闭。为改变这种状况，改革之初中央便鼓励事业单位开放、联合、合作，逐步淡化事业单位与政府部门之间的行政归属关系，以提高公共资源的利用效率。四是走向市场。经过20世纪80年代的初步探索后，自90年代开始，市场导向成为事业单位改革的一个风向标。一时间，科技市场、教育市场、文化市场、卫生市场、体育市场的提法充斥于媒体，几乎成了各个事业领域的代名词。90年代后期，几乎所有技术开发类科研院所都在短时间内被改制成了“科技型企业”，教育则成了拉动国内消费需求的“新兴产业”，而医疗卫生机构则更是普遍把“经济效益”作为其业务追求的第一指标[2]。 实践证明，这些改革举措在一定程度上激发了事业单位的生机活力，改善了传统的政事关系，使政事关系告别了传统的高度合一的运作模式，继而开始步入社会化轨道。事业单位开始冲破国家包办的传统体制，按照社会需求组织资源、调动资源，提供服务，继而实现社会事业的社会化、多元化，创立了多元化的社会事业生产与提供的发展模式，国家包办、“两公”(公有制、公益性)一统天下的局面开始突破。当然，政事关系改善带来的结果是显见的：机构臃肿的问题得到了初步缓解。改革开放之初，事业单位几乎每隔10年，其人员就会膨胀1000万人左右，但1990年后，其机构数量一直维持在130万左右，人员一直维持在3000万人左右。随之而来的是，事业单位的运行效率也得到了大大提升，财政依赖程度大幅度减轻。 然而，这一时期的改革，多是采用追随经济体制改革的方式向前推进，并没有自身明确的改革目标和清晰的改革思路，而且更多的是借鉴国企改革的思路，拘泥于简政放权的视野，并未对政府与事业单位之间理应具备的合理关系作出解释，其社会化导向不仅处于初浅层次，而且缺乏系统性和规范性。所以，从这个角度上讲，这一时期的事业单位改革虽然尝试性地开始突破高度合一的运作模式，但是其社会化还是不规范的、不成熟的，因而可称之为准社会化。正是这种准社会化的特征，使得政事关系的调整和完善只能停留于浅表层次而难以纵深发展，甚至因为这个目标的含糊不清而导致诸多不良反应。 (二)21世纪以来“管办分离”的实践探索 进入新世纪，事业单位改革继续前行。但由于改革时间较短，深度和力度都未到位，政事关系尚没有真正规范起来，政事不分的难题依然存在。尤其是准社会化改革趋向的改革不够彻底，部分事业单位一度成为其主管部门的小金库。在此情境下，管办分离成为新时期事业单位改革中调适政事关系的希冀所在。 2003年以来，北京、上海、无锡等地陆续着手开展管办分离的改革探索。总体上看，管办分离的改革以不触及既有利益格局为基本原则，将事业单位从原有的行政主管部门剥离开来，转由一个新的特设机构(如公共服务委员会)来具体运作。通过这种方式实现事业单位人员物理平移、专业分工和成本降低、效能提升。从实践看，这一探索主要围绕三个方面展开：一是合理分类。这主要是将经营服务类事业单位转制或撤销，将承担执法监督等行政职能的事业单位留在政府部门，将承担公共服务职能的事业单位与原主管部门脱钩，整建制归入公共服务委员会之类的平台。二是职能重构。这主要是将原有的政府管理职能转移到新成立的特设机构，使其职能归位于决策和监管，而事业单位则主要是作为政府购买公共服务的代表，采取合同外包、招投标、民办公助等形式，与其他社会主体建立契约式管理模式，逐步实现多元社会主体参与准公共产品和公共服务提供。三是创新体制。比如改革事业单位人事管理制度，扩大事业单位的用人自主权，管理中心只负责所属事业单位法定代表人的考核任免，其他人员由事业单位自主逐级聘任；借鉴现代企业管理等理念，采取公共服务项目管理、事业单位法人治理、绩效工资制度等配套的事业单位管理办法，促进事业单位提高管理水平；建立事业单位绩效考核评价管理体系，设计公共服务指数等量化指标，解决事业单位提供公共服务的绩效评价问题，并为政府部门向多元社会主体采购公共服务产品提供数据基础和质量标准[3]。
