垂直管理是我国上下级管理体制中的一个重要现象，攸关上下级权限、责任之分，攸关如何既维护中央、上级权威，令行禁止，同时又调动地方、下级积极性。客观地看，目前的中国垂直管理体制中还存在一些问题，比如在一些领域的地方保护主义问题较为突出，中央、上级权威受到影响，同时，在一些领域，中央、上级权力过于集中，不利于地方、下级充分发挥积极性。 在对垂直管理体制问题的探讨和研究上，我国学者已经取得了许多成果。有学者认为，垂直管理是当代各国中央政府广泛采用的一种组织形式。在分权背景下，加强中央垂直管理是一种必然选择。为进一步优化我国垂直管理体制，可考虑在职能界定基础上调整垂直管理设置，更多地采用督办性垂直管理模式(沈荣华，2009)。有学者认为，目前垂直管理部门与地方政府间存在许多矛盾，应建立有效的垂直管理部门内部考核机制与外部保障机制(董娟，2009)。也有学者运用契约理论建立理论模型对比研究了垂直管理体制和属地管理体制的优劣，刻画了适合进行垂直管理的部门特点(尹振东，2011)。有学者则认为，垂直管理是调整行政组织结构和行政权力配置、调适中央与地方关系的一项重要举措(孙发锋，2011)。 与已有研究相比，本文将进一步放宽视野，既从政府角度又从党委角度研究垂直管理体制问题，并结合行政审批制度改革、扩权强县强镇等政府层级管理体制改革的内容，以及扁平化管理的整体趋势，探讨我国垂直管理体制如何做到有收有放、收放自如。本文的逻辑框架是首先介绍垂直管理体制的概况，其次对垂直管理工作进行整体评价，既阐明垂直管理是应对地方保护主义、维护中央、上级政府权威的必要措施，又指出与此同时的还有政府层级管理体制改革，一个内容即是放权。最后对进一步完善垂直管理体制进行思考，认为亟须合理划分上下级权限；设置合理的垂直管理体系，加强对垂直部门的管理；实施科学的干部考评体系；扩大下级、基层政府的自主权。 一、中国垂直管理体制概况 目前，我国行政管理中的垂直管理类型较多。从垂直的主体来看，有政府与党委之分。从垂直的层级来看，有中央垂直管理、省垂直管理、市垂直管理之分。从垂直的组织形式来看，有实体性垂直管理、督办性垂直管理之分。从垂直的力度来看，有垂直管理与双重管理之分。 (一)中国垂直管理的类型划分 从党组织的层级系统来说，按照党章规定的党的民主集中制的基本原则，应该是下级组织服从上级组织，全党各个组织服从党的全国代表大会和中央委员会。各级地方党委既服从上级党委和党中央领导，又领导下级地方党委，以及同级和下级政府。 从行政的层级系统来说，我国是单一制国家，地方各级人民政府对本级人大和上一级政府负责并报告工作。全国地方各级人民政府都受国务院统一领导，国务院对全国地方政府是领导关系，地方政府对其下级政府是领导关系。另外，各级人民政府的工作部门受人民政府统一领导，依照法律或者行政法规的规定，省级人民政府各工作部门受国务院主管部门的业务指导或者领导，县级人民政府的各工作部门受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导。可见，各级地方政府工作部门，与其下级政府对应工作部门的关系大致分为两种情况：或是业务指导，或是领导。属于前者的，基本属于属地管理范畴；属于后者的，基本属于垂直管理或双重管理范畴。属地化管理即政府部门受地方党委、政府直接领导，地方党委、政府负责管理其人、财、物、事，纳入同级人大监督。而实行垂直管理的部门，则是直接由省级或者中央业务主管部门统筹管理其人、财、物、事。目前，我国有30多个中央部门(包括部委管理的国家局)设有垂直管理机构，比例超过三分之一。双重管理则是介于属地管理与垂直管理之间。 从垂直的层级来看，分为中央垂直管理、省垂直管理、市垂直管理等。安全、海关、国税、外汇、粮食、煤矿安全监察、地震、气象、测绘、出入境检查检验、烟草、邮政、物资储备、海事、银行、证监、保监、银监、电监等工作是中央垂直管理；工商、地税、土地管理、质量技术监督、食品药品监督等工作是省垂直管理。还有一些地方在一些工作领域推行市以下垂直管理。比如，2004年陕西在全国第一个在全省范围基本推行市以下环保机构垂直管理，各县(市)环保局成为市环保局的直属机构，各市辖区环保局成为市环保局的派出机构；在干部管理方面，实行市环保局和县级政府双重管理并以市环保局为主；经费则由市环保局统一管理。后来，许多省都效仿了陕西的做法。还有一类垂直管理，即市级政府一些部门对所辖的区级政府对应部门的垂直管理。与市辖县相比较，市辖区常常有更多的工作领域被市级垂直管理，成立市局的分局，一般包括公安、规划、环保等工作领域。 从垂直的组织形式来看，分为实体性垂直管理、督办性垂直管理。实体性垂直管理的基本特征是上下级设有对应机构。审计署驻各地特派办、财政部驻各地财政监察专员办等，则是一些特殊的带有较强实体性垂直管理色彩的管理方式。近年来，我国在一些领域推行督察制度，中央通过巡视、检查来督察政令落实情况，这就产生了督办性垂直管理。2004年，国家对土地管理工作实行省以下垂直管理，将省以下的土地审批权限、人事权限统一集中到省级国土部门，希望对各级地方政府乱批土地、土地闲置等问题进行有力遏制。2006年，国务院决定设立土地总督查办公室，并向地方派驻9个土地督查局，专司土地管理、督查、执法工作。这样，土地工作实行了实体性垂直与督办性垂直并存的管理模式。此外，针对环保执法的困境，2006年国家环保总局组建华东、华南、西北、西南、东北5个环境保护督察中心和上海、广东、四川、北方、东北、西北6个核与辐射安全监督站共11个地方派出执法监督机构，受国家环保总局直接管理，这也属于督办性垂直管理。
