清末新政时期的教育改革造就一大批新式学堂，是为近代中国“公立”教育机构的源头。民国建立以后，“国立”大学体制逐步确立。按北京政府的规定，“凡学校由中央行政机关设立者，为国立”。①根据最初的财政制度设计，由中央财政承担国立大学的经费。②但由于现实政情所限，中央与地方财政划分既未得到切实执行，中央财政也无力承担几所国立大学的经费。1927年南京国民政府成立后，在国家财政方面实行重大改革，重新规定中央与地方财政收支划分，力求全国财政统一。与此同时，由于相关政治和经济因素的限制，大部分所谓“国立”大学的经费仍延续旧制，由省财政负担。考察抗战之前国立中央大学经费问题的发生与变化，可以发现由江苏省财政承担省内国立大学的旧制在东南大学改组后仍得以延续。③但承担省内教育经费的税项改变，以及大学和省立中小学间关于经费数额分配的矛盾日益加深，又直接导致该校出现持续性的经费危机。④ 近代中国的国立大学，在数量上由少及多。除了民国初年的国立北京大学和北洋大学，以及国民政府时期新建的国立大学外，绝大部分国立大学由高等师范学校、省立大学或私立大学改组、合并或改制而来，因而存在一个“国立化”过程。最近，学界关于民国时期大学“国立化”问题已有较为深入的探索。⑤本文的考察对象中央大学，自始至终是一所位于首都(和战时首都)的国立大学，且从东南大学时代起，即享“国立”之名，但南京政府初期该校“国立”的实际意涵却是一个“变量”。 大致而言，大学“国立”包括三层涵义：一是体现“国家”(或“中央”)的象征意义或正当性；二是在教育行政体制上的隶属关系；三则关乎大学教育经费配置方式的调整。“南京十年”间，许多大学在国家行政系统和经费来源两个层面逐步坐实“国立化”，但步骤并不一致，这一点往往被既往研究忽略。以教育财政而论，中央大学建校初期的国立化程度与东南大学时期相差无几，反而还常因经费来源的危机而存体制定位的紧张。对于此种“国立化”困境，不能简单以“中央/地方”或“国家/社会(教育界或大学)”解释框架涵盖；而其完成教育经费“再国立化”的艰难历程，⑥又折射出制度缺陷背景下教育界内部和各级政府对现实利益的争夺。另值得注意的是，国立大学经费的配置方式往往又对“国立”的政治象征和现实两个层面产生重要影响。 本文希望通过对抗战前中央大学经费问题演变的梳理，揭示国家财政划分格局和教育经费数额配置对大学“国立化”进程的影响，并讨论具体历史语境中“国立”的复杂意涵。 一、财政划分调整与大学区体制下教育经费分配的矛盾 1921年在南京高等师范学校的基础上，国立东南大学正式建校。虽名义上为国立，但北京政府实无力负担经费，东南大学的经费基本由江苏一省承担。北京政府时期，虽有中央和地方税的划分，但实际上除关税和盐税之外，其余一切税项不分国款和省款概由地方当局征收。中央财政靠各省向上解款，不足部分由举借外债补充。而且各省的解款常不能满足定额，越来越少。⑦东南大学使用的所谓“国款”，其实徒具国税之名，全由江苏省的税收支付，北京政府无权置喙。当然，东南大学由“国款”提供经费，多少能为其“国立”的名号增添几许正当性。 1923年度江苏省议会议决，征收卷烟特税充当教育经费，开始有指定的教育专款。1924年秋，江苏省又指定卷烟特税和漕附省税为省教育专款，屠宰税、牙税为省内国立学校专款。1925年2月江苏教育经费管理处成立，凡教育经费征收与发放由省财政厅划归该管理处，并另设教育经费委员会为“全省教育经费支配及增筹之意思［议事］机关”。⑧教育经费有独立的税收来源，由独立机关征收发放，即该省实现所谓“教育经费独立”。东南大学历年经费主要来自教育经费管理处征收的屠宰税和牙税，而省立学校和文教机构的经费则由卷烟特税和漕附项下开支，各有专款，互不相扰。 南京国民政府成立后，东南大学改组为第四中山大学。与此同时，国民政府辖区内的财政收支体系进行重新划分。1927年7月19日，南京政府讨论通过《划分国家地方收入暂行标准》和《划分国家地方支出暂行标准》两案，并定即日起公布施行。根据新规定，属于国家的税目有盐务税、关税、常关税、烟酒税、卷烟税等11项；属于地方税的有田赋、契税、牙税、屠宰税等10项。⑨其中规定国家支出项目中有“中央教育费”，地方支出项目中有“地方教育费”，但无确切规定所谓“国立大学”的经费由中央抑或地方承担。而实际上根据当时南京政府的财政收入状况，国税也无力负担大部分国立大学经费。⑩ 新财政划分方案明确将卷烟税定为国税。对于国税，国民政府严令各省不得截留。(11)自此原江苏省教育经费中的“省款”卷烟税划归中央征收，而原来名义上的“国税”——屠宰税和牙税则定为省税。江苏省卷烟税每年收入121万元划为国税后，由省税田赋项下划抵180万元，加之原有的忙漕附税80万元和屠、牙两税共90万元，三项共计350万元，充作江苏省教育经费。(12)在此之际，1927年7月江苏省试行大学区制，由第四中山大学兼行江苏省教育行政权。大学本部和区立(原省立)各级文教机构经费，以及同济、暨南两校的补助经费仍从教育经费管理处支取。(13)若单从条文看，新的教育经费划分办法大致一仍其旧，即原省内的国立大学和省立文教机构还在“同一个锅里吃饭”；而且经费总额因田赋抵补卷烟税而多获近60万元。但在实际操作层面，新方案存有极大缺陷。1927年底第四中山大学区原定预算共443.9743万元。但能使用的各税实际总收入不过350万元，能用于教育方面的经费更为严重短缺。(14)
