冷战后，从克林顿政府开始，美国为适应国际安全和防扩散形势的变化，其防导弹扩散政策出现较大的改革和调整，到如今的奥巴马政府，这种调整仍在进行中。本文根据有关文献探讨冷战后美国防导弹扩散政策的特点与走向，并在此基础上评析其对国际安全环境和国际防扩散形势的影响。 一、冷战后美国防导弹扩散政策的特点 冷战结束以来，美国在防导弹扩散政策方面的改革与调整主要包括：建立美国化的国际防导弹扩散机制，如通过“导弹及其技术控制机制”(MTCR)推行美国防导弹扩散理念和制度，创立新的防导弹扩散的国际机制或组织，包括推动“海牙反弹道导弹扩散行动指南”(HCOC)的实施和发起“防扩散安全倡议”(PSI)；部署与不断提升和完善弹道导弹防御(BMD)系统；发动一系列先发制人的军事打击等等。其政策及措施具有以下几大特点。 第一，防威胁重于防扩散，且具有强烈的选择性。这主要表现在以下三方面：其一，美国在坚决反对“流氓国家”或潜在敌国开发或部署导弹的同时，对盟国或友好国家开发或获得导弹却表现出极大同情或容忍。美国采取严厉制裁手段甚至发动先发制人的军事打击以阻止朝鲜、伊朗等所谓“流氓国家”开发或获得弹道导弹，却以消除盟国安全关切为由向土耳其、希腊、韩国等出售射程250公里的导弹，还以加强防御合作为由向英国转让先进导弹及技术。①对印度试验射程达5000公里的可携带核弹头的洲际弹道导弹(ICBM)，美国不仅不谴责，反而公开为其辩护，称印度在不扩散方面有可靠的记录，甚至对印度的导弹发展感到“欣慰”。②其二，美国自己可以向盟国或友好国家出口与导弹相关的物项或技术，但坚决反对其他国家出口类似物项或技术。如美国在向法国转让对于开发洲际弹道导弹具有重要作用的低温火箭发动机技术和允许法国帮助德国建立液氧发动机试验设施的同时，坚决反对俄罗斯向印度提供低温火箭发动机技术。“9·11”后，美国取消了对印度、巴基斯坦和中亚等国出口武器或提供军事援助的限制，③但多次以中国向巴基斯坦出口导弹及相关技术为由，对中国诸多实体实施制裁。其三，美国在与盟国或友好国家就开发导弹防御系统进行合作的同时，努力加强对潜在战略对手的导弹及相关技术的出口控制。由于开发和部署导弹防御系统耗费甚巨，美国最初就制定与盟友联合开发的策略。毫无疑问，这直接造成导弹及相关技术的扩散。而作为其潜在对手的中俄，则是美国导弹出口控制的重要对象。1998年以来，美国每年都把不同数量的俄罗斯实体纳入出口控制实体清单，禁止向这些实体出口与导弹有关的任何物项或技术。作为新兴大国，中国被认为是唯一有可能挑战美国霸权的国家而成为美国出口控制的焦点，美国严格限制向中国出口导弹及相关技术。1999年美国《国防授权法》规定，向中国出口与导弹有关的装备或技术首先要获得总统认可，同时还必须向国会证明该项出口不会损害美国空间发射工业，不会使中国间接获得任何技术好处，不会使中国的导弹或空间发射能力取得“重大改善”。④奥巴马政府对向中国出口与导弹有关的物项或技术更加警惕。⑤很明显，美国防导弹扩散主要是以是否威胁西方安全为标准的。 第二，以意识形态画线，具有强烈的集团政治色彩。在国际政治中，美国具有以政治制度和意识形态画线实行集团政治的传统。冷战后，在防导弹扩散行动中，美国经常以意识形态画线，奖励盟友而阻止敌国或潜在对手获得导弹及相关技术，并不断强化西方内部的双边或多边安全合作，试图以西方的联合为基础，以美国和西方联盟的政治、军事和技术优势迫使发展中国家或潜在战略对手放弃开发或部署导弹的计划。 美国在加强防导弹扩散出口控制国际机制时就表现出鲜明的以意识形态画线的集团政治色彩。作为最重要防导弹扩散国际机制的MTCR最初实际上是以美国为首的西方国家以意识形态为基础建立的，其成员国虽然在冷战后逐步扩大，但核心仍是西方联盟，其实质是克林顿总统1993年9月在联大发言所说的“把23个国家达成的关于技术转移协议转化为所有国家共同遵守的规则”。⑥一定意义上，这可以说是以美国为首的西方联盟以提供好处或进行惩罚迫使其他国家接受西方的导弹出口控制标准。美国以此决定哪些国家可以加入、哪些国家不得加入。如在对待中国加入MTCR问题上，美国一方面要求中国遵守义务，另一方面又以西方意识形态的一致为基础，竭力阻挠中国成为正式成员，防止中国获得技术上的好处。 作为冷战后美国防导弹扩散的最重要措施，导弹防御系统所体现的集团政治色彩更鲜明。根据奥巴马政府的计划，美国将在2020年前在陆地和海上建立数百个标准-3拦截器，并把它们与在欧洲的北约命令和控制系统以及大量雷达联系起来。到2018年，美国将在43艘军舰上及欧洲布置超过500个标准-3拦截器。⑦这些遍布世界各地的导弹防御系统，使美国把几乎所有西方盟国都纳入保护伞下，实际上建立了一个针对潜在对手或敌人的由西方联盟或所谓“民主”国家组成的统一战线，却置潜在对手或敌对国家合理的安全需求于不顾。 不只是在上述两个方面，冷战后美国发起的几乎所有与防导弹扩散有关的行动或倡议，诸如反扩散倡议、防扩散安全倡议都表现出浓厚的集团政治色彩。在所有这些行动或倡议中，固然有西方联盟以外的其他国家参加，但以美国为首的西方联盟始终发挥着关键和主导作用。如果抽去西方联盟国家，其他国家不仅难于组织起来，即使组织起来，也不会发挥什么作用。从这一意义上，或许可以说，冷战后美国防导弹扩散是以美国为首的西方联盟与潜在对手或敌国之间的冲突。 第三，强调“先发制人”打击，具有强烈的军事性。为防止包括导弹在内的WMD扩散，冷战后美国历届政府都发动了一系列包括先发制人军事打击在内的行动。1993年，美国提出“反扩散倡议”，其核心是“发展应对新威胁的新军事能力”，强调只有“将预防和防护相结合才能圆满地攻克(扩散)难题”。⑧“9·11”使“先发制人”不仅成为美国国家安全战略理念，也成为美国反扩散战略理念。2002年的《美国国家安全战略》明确提出“先发制人”，要求“在流氓国家及其恐怖主义代理人对美国及其盟国威胁使用或使用WMD之前”就快速和准确地制止。⑨随后发表的《与WMD战斗的国家战略》进一步强调“先发制人”，要求把反扩散与先发制人的打击结合起来。⑩以“先发制人”为指导，克林顿政府发动了对索马里和苏丹的军事打击，小布什政府发动了对伊拉克的入侵和阿富汗战争。奥巴马政府在进一步完善攻防兼备力量的同时，也多次表示不惜采取先发制人打击阻止扩散。他表示，“为确保美国人民的安全和稳定，我将保留所有必需的工具”。(11)时任国防部长盖茨也表示，因为朝鲜与伊朗不遵守NPT，所以美国“所有选择方案都已放在桌面上了”。(12)很显然，无论是“所有选择方案”还是“所有必须的工具”，都包括先发制人的军事打击。
