作为欧洲一体化进程中的重要里程碑，《里斯本条约》对欧盟对外关系领域进行了数项机构创新，除去正式将欧洲理事会(European Council)纳入经欧盟基础条约确立的七大机构，设立欧洲理事会常设主席和欧盟外交事务与安全政策高级代表(HR，以下简称“高级代表”)之外，条约还特别要求设立“欧洲对外行动署”(European External Action Service，EEAS，亦译为“欧盟对外行动署”)作为一个新的欧盟外交机构，赋予其协助高级代表的职能。2010年7月26日，欧盟理事会最终批准《建立欧洲对外行动署的决定》。2010年12月1日，在《里斯本条约》生效整整一年后，欧洲对外行动署成立并正式开始运作。 欧盟对外关系领域的行动曾经一直根据不同的原则和方式，由不同的部门主管，例如共同外交与安全政策(CFSP)采用政府间主义方式；对外贸易采用超国家方式，由欧盟委员会管理；对外关系的其他方面，则根据条约的不同规定，分别由欧盟的不同机构主管。①欧盟对外行动领域的分散机制常常导致其对外政策缺乏一贯性和一致性，削弱了欧盟在国际舞台上发挥的能力。为此，《里斯本条约》的改革重点之一就是整合这种分散的体制，进行机构创新，加强欧盟对外关系的一致性与协调性。欧洲对外行动署正是欧盟整合内部分散体制的产物，建立这个全新机构的目的，是为了提高欧盟在对外关系领域的行动能力，促进欧盟形成更有效的对外政策，并且协调成员国与欧盟对外关系方面行动的一致性。② 在《里斯本条约》生效之前，外界就一直对欧盟对外代表性和行动能力提出质疑，其中最为著名的是30年前基辛格“打电话给欧盟，电话拨给谁”的疑问。与一个主权国家政府部门明确的对外代表性和积极的行动能力不同，欧盟的各个机构和部门在不同的政策领域和不同的层级上分别代表欧盟，而且，由于政策领域的复杂分类及其本身的权力分配和成员国与欧盟之间的界权并不十分清晰，往往给外界理解欧盟的机构运作造成了困扰。对于欧洲对外行动署这个新生外交机构，它与欧盟其他机构是什么关系，它在欧盟对外行动中起什么样的作用，具有什么样的行动能力，人们同样提出了质疑。③ 本文尝试从欧盟法的角度对欧洲对外行动署这个新外交机构进行认知和解读。透过法律层面的解读，可以发现不同利益相关方在欧盟外交行动一体化中所处的立场和角色，理解这种新的一体化的复杂性和难度。文章首先探究欧洲对外行动署的诞生过程，从中反映欧盟机构与成员国对该机构设置的不同立场和观点；其次，分析欧洲对外行动署的特征和性质，比较与欧盟其他机构的区别，探讨它在欧盟机构平衡中所处的位置，特别是具有什么样的法律地位和诉讼资格；再次，文章讨论欧洲对外行动署的权力范围，分析它可以在哪些领域发挥作用。本文旨在通过法律定性分析，为不同学科研究欧盟对外关系、理解欧盟运行机构提供一种不同的视角。 一 欧洲对外行动署的缘起 建立欧洲对外行动署的想法，产生于十年前由吉斯卡尔·德斯坦(V.Giscard d'Estaing)主持的欧洲制宪大会(European Convention)。2002年6月，在欧洲大会进入尾声之前，大会主席团开始着手有关欧盟机构的讨论。当时，设立“欧盟外交部长”这一职位的讨论非常激烈，时任德国副总理兼外交部长约施卡·菲舍尔(Joschka Fischer)被视为这一职位的热门人选。6月12日，在菲舍尔的推动下，大会在草案初稿第Ⅰ-27条下加了一个注脚，提出建立一个联合的“欧洲对外行动署”(a joint European External Action Service)以协助该外交部长。④从提议到2003年《欧洲宪法条约草案》、2004年《欧洲宪法条约》及2007年《里斯本条约》，欧洲对外行动署的名称一直没有变化。 这一提议很快得到大会支持。不过，德籍欧洲人民党代表爱尔玛·布罗克(Elmar Brok)担心机构之间的平衡会向成员国倾斜，他与欧洲社会党代表、前意大利总理朱利亚诺·阿马托(Giuliano Amato)和英籍欧洲自由民主和改革党代表安德鲁·多夫(Andrew Duff)一同起草了一份关于建立欧洲对外行动署的声明，坚持这个外交机构应位于欧盟委员会之下。⑤主席团后来只是部分地接受了他们的建议，将EEAS属于欧盟委员会还是理事会的争议暂时搁置，交由条约生效一年之后再行讨论。⑥此后，欧洲对外行动署被写入了2003年7月《欧洲宪法条约草案》第三部分第197条第3款，它规定：“欧盟外交部长在履行其职权时由欧洲对外行动署协助。该机构应与成员国的外交部门合作。”⑦ 2004年6月18日，当时的25个欧盟成员国首脑通过《欧洲宪法条约》。⑧其第Ⅲ-296条与前述宪法条约草案并无实质性的改变，只是将款下的注脚声明纳入到宪法条约的正文。 事实上，在欧盟立宪会议上，对于欧洲对外行动署机构设置的讨论是非常有限的，主要的议题聚焦于所谓联盟外交部长(Union Minister for Foreign Affairs)这个外交领导职务上，有关建立联合欧洲外交机构的讨论从属于这一议题。⑨之所以重点讨论外交部长即后来的高级代表的职务，是因为在欧洲立宪过程中，欧盟的对外代表性是其亟须解决的宪政问题。对于欧洲对外行动署的设计方案，欧洲大会以其主要属于行政机构的范围，不需要宪法条约明确进行规定为由，⑩一开始就明确避免将其讨论的范围过度延伸。
