《里斯本条约》(以下简称里约)于2009年12月1日正式生效后，在新任欧盟外交事务和安全政策高级代表凯瑟琳·阿什顿女士(Lady Catherine Ashton)的主持下，经过整整一年的努力，新的欧盟对外行动署(European External Action Service，亦译为“欧洲对外行动署”)于2010年12月1日正式开始运行。 欧盟对外行动署的成立是欧盟从发展共同外交政策到建立共同外交机构的重大努力，自然受到国内外学者的关注。不过，由于欧盟对外行动署的组建直到2011年初才初具规模，其外交实践也才开始不久，对这一刚刚基本成型的欧盟新外交机制的研究仍处于起步阶段，尚欠缺较为全面深入的分析。本文将对这一新机构的组织架构、在欧盟对外政策体系中的机构定位进行分析，并对这一外交制度变革的一般影响以及对中欧关系的特殊影响做出初步评估。 一 欧盟对外行动署的组织原则和组织架构 欧盟对外行动署是欧盟设立的一个全新机构，但里约只有一个条款提及对外行动署。修订后的《欧洲联盟条约》规定：“在履行其职责时，联盟高级代表由欧盟对外行动署予以协助。该部门与成员国外交部门合作，其工作人员由来自(欧盟)理事会总秘书处和(欧盟)委员会相关部门的官员，以及成员国外交部门调派的工作人员组成。欧盟对外行动署的组织和运行应根据理事会的决定确立。理事会应基于高级代表的提案，在同欧洲议会磋商并征得委员会的同意后采取行动。”①(27条第3款)此外，《欧洲联盟运行条约》还有一个相关条款规定高级代表领导欧盟驻第三国和国际组织的使团。(221条) 里约就欧盟对外行动署的规定相当简略，它对对外行动署的负责人，也即联盟负责外交事务与安全政策的高级代表的规定却比较具体。修订后的《欧洲联盟条约》的有关规定主要有：(1)高级代表实施联盟共同外交与安全政策(18条)；(2)高级代表主持外交事务理事会(18条)；(3)在有关共同外交与安全政策的事项上，高级代表代表联盟(22条第2款)；(4)高级代表是委员会副主席之一。高级代表应确保联盟对外行动的一致性。在委员会内，高级代表负责由委员会承担的对外关系方面的责任，并负责协调联盟对外行动的其他方面(18条)；(5)高级代表的任命需经委员会主席同意，和委员会全体委员作为一个集体一起经由欧洲议会投票同意，并在此基础上由欧洲理事会以特定多数程序批准(18条1款)。如此，里约事实上设立了一个全新的职位。高级代表可谓一身三职，接管了以往轮值主席国外交部长、共同外交与安全政策高级代表与欧盟委员会对外关系委员三个职位的权限，在更广范畴内负责欧盟对外关系事务。 里约的上述规定为后续欧盟对外行动署的设立确立了明示或暗示的组织原则。第一，既然高级代表是一个相对独立的职位，那么协助高级代表的对外行动署也应有其独立性。尽管欧洲议会曾试图将其设在欧盟委员会内，但这种企图并未实现。第二，新的常设外交机构应取代轮值主席国制度，在共同外交与安全政策领域消除由于主席国轮流更迭而带来的政策摇摆，强化欧盟对外政策的连续性。第三，实行机构合一但维持机制分立，设立单一欧盟外交机构来加强欧盟对外政策的一致性，但保留在不同对外政策领域的特殊决策机制，即在原欧盟委员会管辖的对外事务领域继续奉行超国家主义的共同体机制，而在共同外交与安全政策(包括防务政策)领域贯彻全体一致的政府间主义基本决策程序；第四，在欧盟的对外代表性方面，以单一欧盟机构统一对外代表欧盟，从事对外政治对话、政策发言和谈判。第五，高级代表身兼委员会副主席一职且其任命需得到欧洲议会同意也预示，对外行动署的运作将受到委员会和欧洲议会的一定制约。 2010年7月，欧盟理事会通过了《关于欧盟对外行动署组织及运行的决定》。②11月9日，欧盟理事会和欧洲议会根据共同决策程序对欧盟的《人事条例》和《财务条例》做出相应修订，这些决定确立了对外行动署的组织框架。欧盟对外行动署应是一个“功能独立自主的欧盟机构”(functionally autonomous body of the European Union)，不隶属于欧盟委员会和理事会总秘书处，具有行使其职责和完成其目标所必需的法律能力，由联盟外交事务与安全政策高级代表领导。对外行动署总部位于布鲁塞尔，由中央行政部门和驻外使团和代表团构成。按照修订后的欧盟《人事条例》及《财务条例》，截至2013年6月30日，欧盟对外行动署的工作人员只能来自委员会、理事会总秘书处和各成员国外交部门。自2013年7月1日起，来自欧盟其他机构(例如欧洲议会)的工作人员也可以申请欧盟对外行动署的职位。须保证对外行动署工作人员中的60%属于欧盟永久性职员，从而确保该机构所具有的“欧盟特性”，而至少三分之一的对外行动署工作人员则由各成员国的外交部门调派，这部分临时工作人员在对外行动署的工作时间最长不能超过八年，极个别情况下出于对外行动署的工作需要，可以适当延长两年。对外行动署的工作人员仅基于欧盟整体利益履行其职责，不得寻求或接受来自对外行动署和高级代表以外的任何政府、机构、组织和个人的指令，也不得接受对外行动署以外的任何来源和任何形式的酬劳。③
