2011年是欧洲多事之秋。除了军事干预利比亚，欧盟还面临应对欧债危机的最艰难一役。经过成员国间持续一年多的争论与讨价还价，12月的欧盟峰会最终就欧盟修约问题达成了妥协性解决方案。由于英国对欧盟修约投下了否决票，其他26个成员国决定在欧盟条约框架之外另立新的政府间条约。英国此举在英国国内、欧洲乃至全世界范围内引起了强烈反响。在欧债危机深重、欧元亟待拯救的关键时刻，英国为何会做出这样的举动，其深层原因何在?此举又将对英国与欧盟关系(包括英法德关系)的前景产生怎样的影响?这些问题都值得我们关注。本文拟对这些问题进行初步探讨，意在抛砖引玉。① 一、欧盟修约对英国的挑战 第二次世界大战后开启的欧洲一体化进程，其目标是通过超国家合作以实现欧洲和平与发展。由于欧洲一体化涉及英国主权与政治经济问题，它在英国备受争议，英国也屡屡面对战略选择的压力。起初英国采取超然乃至抵制的态度，客观上却使自己落后于欧洲一体化的进程。随着欧共体的成立与发展，英国影响欧陆事务的能力大大下降，于是它不得不调整对欧政策，并在历经挫折后最终于1973年加入欧共体。然而入盟之后，主权问题及与欧陆国家之间在一些领域的利益差异一直影响着英国对欧政策及英欧关系，英国始终在全面融入欧盟和与欧盟保持若即若离的关系之间徘徊，虽然一直努力想找到一个平衡点，但事实上却不是那么容易找到。英国在欧盟内长期被视为一个“半心半意的成员”和“难以对付的伙伴”，英国与欧盟的关系亦不时出现危机。② 英国否决欧盟修约是当前欧债危机背景下英国对欧政策的新发展，也是对欧盟修约挑战的回应。欧盟修约问题是伴随着欧债危机的发展而产生的。自2009年10月希腊陷入主权债务危机以来，欧盟先是从“治标”入手，通过建立临时性的“欧洲金融稳定工具”(EFSF)向希腊“输血”，同时要求希腊大幅削减财政预算和公共开支实现“止血”。但希腊的形势尚未好转，爱尔兰、葡萄牙、意大利和西班牙等国的主权信用评级又相继被下调，市场信心严重受挫。此后欧盟逐步转换思路，从采取“治标”措施转向解决欧元区货币统一但各成员国财政独立等深层次矛盾，以期通过实现财政一体化从根本上解决危机。德法等国主张修改欧盟条约以便建立一个永久性的危机应对机制，但英国却表示反对，由此埋下了英欧关系新危机的种子。 2010年10月的布鲁塞尔欧盟峰会，见证了英国与德法及欧盟围绕修约问题展开的首轮博弈。2011年欧盟预算和欧盟修约是此次峰会的两项主要议题。峰会召开前，英国保守党内的疑欧派向卡梅伦施压，要求他坚持削减或冻结2011年欧盟预算规模的立场。前保守党主席特比特(Tebbit)勋爵警告卡梅伦，除非拒绝接受增加欧盟预算，否则他将冒“维希氏”投降的危险。③疑欧派同时要求卡梅伦抵制欧盟修约。为了安抚这些势力，同时又要避免联合政府内部出现分裂，卡梅伦不得不采取防守姿态。抵达布鲁塞尔后，他先同法国总统萨科齐和德国总理默克尔举行三方会谈，并提出了冻结2011年欧盟预算规模(1070亿英镑)的主张，但是未获得法德两国的支持。卡梅伦只得退而求其次，他在峰会谈判中坚持2011年欧盟预算增长不能超过2.91％，④今后欧盟的预算增长应与成员国政府紧缩财政的努力相一致。这一主张获得其他成员国领导人赞同，卡梅伦称这是英国的一大胜利，他说：“由于英国的干预，焦点转向了控制欧盟预算的过度增长。我们阻止了欧盟预算6％的疯狂增长，并获得了一个期待已久的新的重要原则。”⑤根据这一原则，从2012年起，欧盟年度预算的增长将同成员国国家预算挂钩。但欧盟官员并不认同英国胜利的说法，因为峰会的结论文件中同时也强调加强财政纪律，正是这一点使英国面临欧盟修约的潜在挑战。默克尔在峰会上提议修改欧盟条约，以便加强欧盟财政纪律，同时为建立欧元区新的救助机制提供法律基础。默克尔担心若救助不能够成为欧盟法律，德国对希腊等国的救助将会受到德国宪法法院的挑战。⑥默克尔最初主张对欧盟条约做全面修改，以便引入针对违约国家的严厉惩罚措施(包括取消其投票权)，但未获得广泛支持。⑦在围绕欧盟制宪和《里斯本条约》长达8年之久的艰难谈判之后，大多数成员国领导人不愿在《里斯本条约》生效不足一年的当口再行修约。萨科齐起初也对修约反应谨慎，但他在峰会前举行的法德首脑会晤中同意了默克尔的主张，条件是后者同意不对违反《稳定与增长公约》的成员国自动施加制裁(而改由部长理事会酌情实施制裁)。最终在德法两国的推动下，欧盟峰会就“对《里斯本条约》作有限的修改”达成了一致。根据安排，拟议中的欧元区危机应对机制将在2013年启用。卡梅伦打心里反对修约，但却无可奈何。他对默克尔说他可以接受修约，只要英国作为非欧元区成员的“例外权”得到尊重。⑧然而这不过是自我安慰罢了，须知其他成员国只是在卡梅伦放弃冻结欧盟2011年预算的要求之后才反对默克尔全面修约的主张，由此可见欧债危机背景下英国在欧盟内处境的被动与尴尬。 随着欧债危机进一步恶化并蔓延，形势逼迫欧盟领导人迅速决策。2011年11月中旬，默克尔呼吁欧盟各国结成更强大的政治联盟，通过推进一体化来解决当前的经济困局。12月的欧盟峰会前夕，标准普尔将法、德和奥地利等15个欧元区国家列入负面观察名单，威胁调降其信用评级，接着又将矛头指向“欧洲金融稳定工具”和整个欧盟。面对这一形势，德法决定采取更强有力的应对措施，并加快欧盟修约进程。12月2日默克尔在德国联邦议院发表演说，重申订立一个新的欧盟条约的重要性，并主张新条约赋予欧盟在控制重债成员国财政支出方面以更大的权力。默克尔称：“我们需要建立财政纪律及一个有效的危机管理机制”，“为此需要修改条约或者创立新的条约”。⑨她还说，修约需要27个成员国或者17个欧元区成员国签署，其他国家可以自愿加入。按照德国的设想，修约之后欧盟内的救助决定将采用特定多数表决程序，而不再施行全体一致同意程序。此前一天，即12月1日，萨科齐在法国土伦也发表了一篇演说。虽然两篇演说中暴露出德法之间在如何改革欧元区问题上存在一些分歧(后文对此有进一步的分析)，但重要的是双方都主张对欧盟条约进行修改以实现各自的设想和目标。换言之，欧盟修约是德法两国利益最大“公约数”。两国都认为欧元区和欧盟面临最严峻的危机，而12月8日-9日的欧盟峰会被看成是拯救欧元“最后的机会”。为了提前协调立场，默克尔在峰会前夕出访巴黎与萨科齐会晤，双方决定提出加强欧盟财政纪律的共同修约方案，明确要求对财政赤字超过国内生产总值3％的国家实施自动处罚措施，并建议将欧元区永久性救助机制提前一年于2012年启动。萨科齐在会晤后举行的发布会上表示，德法的立场是完全一致的，两国希望修改欧盟条约，条约的修改可以局限于17个欧元区国家。 德法修约方案令卡梅伦大为紧张，英国与德法围绕欧盟修约进行的新一轮博弈随之展开。⑩卡梅伦对峰会大泼冷水，并威胁抵制对《里斯本条约》的修改。由此峰会的焦点锁定“修约”还是“立新约”；若是另立新约，究竟是在“17国”还是在“27国”。卡梅伦要求欧盟拟定特别保护英国金融机构的条款，但遭到拒绝，萨科齐称英国的要求“不可接受”。继而卡梅伦以“保护英国国家利益”为由决定否决修改欧盟条约。这样，就只有另立新约的选择了。欧元区17国以及欧盟其他9个成员国经过谈判就“财政契约”达成一致，同意签署新的政府间条约。英国成为欧盟中唯一“唱反调”、不接受新财政条约的国家。欧洲理事会主席范龙佩说：“虽然我们失去了一次通过修改条约实现欧盟27个成员国共同强化财政纪律的机会，但现在的结果仍是最好的。”(11)萨科齐则在记者会上宣布：“法德两国的目标全部实现。”(12)“财政契约”是峰会所取得的最重要成果，其内容将包括对无节制预算赤字进行强制性惩罚，亦即“结构性”预算赤字将被限制在GDP的0.5％以下，凡违反此条款者都将受到惩罚。新条约草案在前言中还提出，要另外订立一个关于建立永久性欧元区救助资金(欧洲稳定机制，ESM)的条约。建立ESM是德国与其他成员国讨价还价和妥协的结果，即德国同意对陷入债务危机的其他成员国进行救助，而作为交换，这些国家必须接受更大的预算限制。(13)ESM条约的一个特别之处在于可以不经全体一致同意就能生效，但前提是它必须获得占出资额90％的成员国的批准；紧急情况下ESM的决策也可经由占出资额85％的国家多数同意作出。这一规定意味着，爱尔兰单独将不能够否决新的政府间条约，而资金雄厚的德国则单独就可以阻止ESM条约，并能阻止向任何国家提供援助的决定。
