2007年美国发生的金融危机，导致了美国和欧盟国家的经济下滑、失业、财政恶化和债务危机，但这些只是经济社会表现出的问题。难道发达市场经济国家没有相应防范危机的法律法规的制度安排和保障措施？这个问题并不易回答，实践中存在多种因素。如果有，可能是法律法规未能发挥防范危机和保障安全作用，可能是执法部门执行不力，可能是社会行为主体未完全遵守，可能是法律法规不完善存在灰色地带，可能是法律法规框架性原则缺少操作性，可能是法律法规设计的制度规则与市场机制不匹配，也可能是法律法规设计的制度规则已经滞后于市场经济的广度和深度。那么美国和欧盟对这些法律法规和制度是否有关键性或者根本的修改与改革？ 奥巴马面对这样的问题，提出了变革法律进程的白宫与国会参众两院几经辩论，众多利益集团的参与，国会以微弱多数相继通过了《美国复苏和再投资法案》(American Recovery and Reinvestment Act of 2009,Public Law 111-5)、《保护病患及可支付的医疗保障法案》(Patient Protection and Affordable Care Act,Public Law 111-148)、《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》(Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act,Public Law 111-203)。与此同时，奥巴马从2009年1月30日提出施政理念的八点建议，供大家讨论，在收到184封意见反馈的基础上，于2011年1月签署了《13563号行政命令：促进监管和监管审核》，①旨在处理政府监管与市场机制的行为边界，关键在立法前评估依据法律制定规章设立制度和规则的必要性、正当性和协调性，运用成本收益分析方法、成本有效性分析方法和风险评估方法，评估设计的制度和规则对经济、社会和环境的影响，维护市场秩序。 欧盟委员会、欧盟理事会和欧盟议会面临的问题更复杂。欧盟面对希腊债务危机、意大利债务危机和成员国整体经济下滑、失业率上升、财政赤字及高额债务，欧元似乎危在旦夕。对欧盟复苏经济、增加就业、防范财政风险和降低希腊和意大利债务规模的规则尽管有不同意见，但欧盟委员会仍于2009年1月通过了修改2006年版的制定法律法规和政策的立法前影响评估指引《影响评估指引SEC(2009)92》，2009年9月通过了《金融系统的宏观审慎监督和建立系统性风险委员会规章SEC(2009)1235》，2010年10月通过了《欧盟明智的监管COM(2010)543 final》，这些规范性文件，实质是统一和规范欧盟的法律法规和政策出台前的评估框架和评估方法，评估法律法规和政策对经济、社会和环境的影响，使其有必要性、合法性、可操作性和前瞻性，欧盟机构和欧盟成员国对经济社会发展有一个稳定预期。② 美国和欧盟的立法前评估法律法规和政策对经济、社会和环境影响的制度框架基本一致，设计的规则和评估方法基本相同。虽然规则的细致性不同，但都是以法律制度为框架，行政系统必须制定详细的行政法规、规章和规范性文件，授权立法或者委托立法是法律的基本模式。行政系统既是上位法的执法主体，也是下位法的立法主体。法律、行政法规和规章，通过一定的传导机制，最终影响到个人、企业和政府，经济影响包括个人的就业、收入和消费等，企业的成本、生产、价格、利润和创新等，政府的建设规划、财政预算和社会保障规模等；社会影响包括社会公正、机会平等、人的尊严、安全、健康和社会稳定等。简言之，法律法规最终影响市场机制、资源重新配置、收入再分配和社会公正。因此，立法前要评估法律法规和规章对经济、社会和环境的影响，需要评估所立之法影响的经济成本和经济收益，使法律法规和政策具有必要性、合法性、协调性和可操作性，能够规范市场秩序，促进市场竞争。因此，本文重点讨论金融危机后，美国和欧盟立法前评估制度的改革，关键是评估什么与如何评估，评估什么主要关注的是评估内容，如何评估重在运用什么方法评估。 一、美国立法前评估：评估什么和如何评估 美国历届总统上任后有一个惯例，发布施政理念的行政命令，这个行政命令或者坚持前任总统施政理念的行政命令的原则框架，只是做些技术性修改，或者废止前任总统施政理念的行政命令。总统施政理念的行政命令，规范市场机制与政府监管的关系，行政内阁部门和独立监管机构在总统这个行政命令框架的范围内，制定规章，实施监管。但奥巴马例外。首先，奥巴马于2009年1月30日发布了13497号行政命令，③该行政命令废止了乔治·W.布什的13258号和13422号行政命令，恢复实施1993年的克林顿发布的12866号行政命令，提出了施政理念的八个问题，这八个问题是：一是关于信息和监管事务办公室(Office of Information and Regulatory Affairs，简称OIRA，职能相当于中国国务院法制办公室)和行政机构的关系；二是制定信息披露与透明性指引；三是鼓励公众参与行政机构规章的讨论；四是讨论市场机制与成本—收益分析、成本有效性分析等评估方法的作用；五是重视资源分配、公正和相关问题对后代的利益；六是防止监管审查出现不必要的延误；七是行为科学在制定监管政策时的作用；八是监管程序(成本信息公开与收益信息公开)与公共目标最佳工具的选择。行政命令要求OIRA负责，征求行政机构、独立监管机构、游说集团、企业和专家学者的讨论意见，在征求意见和讨论的基础上，准备新的行政命令。然后，奥巴马全力推进了经济复苏与再投资法、医疗保障法和华尔街金融改革和消费者保护法在国会的先后通过，这些法律基本上符合他的施政理念。最后，奥巴马于2011年1月18日(执政差2天两年)签署了《13563号行政命令：提高监管和监管审核》，该行政命令重申执行克林顿于1993年签发的《12866号行政命令：监管计划和审核》，④但强调了评估规章设立的制度和规则对经济、社会和环境的影响，对安全、健康、收入分配、社会公正和风险防范的影响。因此，行政机构和独立监管机构在根据法律的相关委托立法制定规章时，要遵守克林顿12866号行政命令和奥巴马13563号行政命令规定的评估内容和评估方法。
