从长三角、珠三角到环渤海，再到中西部地区的新疆乌昌(乌鲁木齐市—昌吉回族自治州)、东北辽吉黑三省、长(沙)株(洲)(湘)潭、武汉城市圈、成(都)渝(重庆)、安徽皖江城市带和河南中原经济区，区域经济一体化的实践如火如荼。区域经济一体化的目标是为了实现区域内不同行政区经济的科学、协调发展，克服产业同构和恶性竞争而谋求产业布局的优化和升级，打破行政壁垒而谋求市场的自由、统一和资源整合。但值得注意的是，我国的区域经济一体化并不是市场的自发秩序，而是国家通过公权力强力推进的。这就一方面体现为国家与社会的关系，即公权力对市场的调控，另一方面又表现为多种公权力相互间的关系，即国家的内部组织结构。公法学必须关注这种调控的合法(宪)性，必须解释实施这种调控所发生的组织结构上的变化，为区域经济一体化的法律治理提供学理支持，在解决现实问题的过程中获得自身的发展。并且，在我国体制改革、经济发展和社会转型时期，这一问题具有典型性和普遍性。 本研究将是描述性的，描述区域经济一体化法律治理的实践轨迹和具体运行。“法律规范、行动本身或与其他因素的结合，都可能产生规则。”①这些从行动中产生的规则“之所以被称为‘法律’，乃是因为某些人力主使这些规则与普遍的正当行为规则享有同样的尊严和尊重”。②我国已成为全球最大的改革实验室。在区域经济一体化法律治理中的创新实践，是我国持续深化改革和创新实践的重要组成部分。这些创新经验及其普遍性意义，将构成世界法治文化的中国元素。“一国人民做新事情和适应新情况的能力大小本身是这问题的重要因素。这种特质使不同的民族在不同的文明阶段彼此有很大的差别。”③这种对改革实践中创新经验的描述性研究，在一定意义上属于发生学的范畴。 本研究将是解释性的，解释已有区域经济一体化法律治理的合宪(法)性。“我们处于法学的双重任务中：一方面是解释，另一方面是构造和体系，它暴露了经验理论和实践目的的任务之间完全不可调和的纠缠混乱。”④我们有必要去支持具有正当价值和谋求人民福祉的改革，但我们之所以选择解释性研究而不是构建性研究来支持，是因为通过解释来挖掘宪法和法律文本的制度资源，能够以更低廉的成本解决我们所面临的挑战。反过来，这种解释又有助于使宪法和法律从纸上建筑走向现实状态，从而促进法治的进步。解释性研究还有助于促进宪法解释学及法解释学在我国的发展。我国法律体系的基本形成为我们的解释性研究提供了可能，区域经济一体化的法律治理实践为我们的解释性研究提供了典型案例。这样的解释性研究，当然是以现行宪法不变为前提的，以现行宪法作为一切推导的最后基础的，这正像凯尔森以政权和宪法不变作为基础规范以推导法律秩序一样。 一、区域经济一体化法律治理的实践轨迹 (一)协议与组织 在区域经济一体化的初期，法律治理机制是区域行政协议和区域性组织。 行政协议是政府机关之间缔结的协议。研究发现，它起源于行政区域边界纠纷的处理，先由1981年的国务院《行政区域边界争议处理办法》予以规定；1989年，国务院经修改后制定的《行政区域边界争议处理条例》得以继续规定。20世纪90年代，行政协议这一机制被广泛运用于中央与地方共建高等院校。本世纪初，区域经济一体化起步较早的长三角区域苏浙沪两省一市政府，尽管缺乏法律规范的规定，却把行政协议创造性地运用于区域经济一体化的推进，并为其他区域所效仿。从此，行政协议的内容也由处理纠纷转向合作、发展。根据我们的研究，这类区域行政协议在长三角区域已经有21个，在泛珠三角区域有79个，在环渤海区域有8个，在其他区域有16个。⑤现在，区域行政协议作为地方政府机关推动区域经济一体化的法制安排和法制协调，已成为区域经济一体化进程中运用最为广泛的一种法律治理机制。区域行政协议的发展轨迹和所发挥的功能，类似于美国的州际协定。⑥ 研究发现，区域性组织主要有区域合作组织和区域合作领导机构两类。区域合作组织包括已具有较稳定合作关系的、以地方政府作为成员单位的合作理事会，以及根据区域行政协议而成立的缔约方首长联席会和执行合作事务的行政管理机构(开发区管委会)。从《长江三角洲城市经济协调会章程》、《泛珠三角区域合作框架协议》和《环渤海地区经济联合市长(专员、盟长)联席会协议书》等有关文件来看，合作理事会和首长联席会是以合议制而非首长负责制开展活动的，是推进区域经济一体化的沟通和协商平台。开发区管委会与一般行政机构一样，受组织法调整，实行首长负责制。区域合作领导机构，系旨在统一管理区域经济一体化事宜，对合作各方具有领导权的组织。我们所能观察到的实例，有江苏省工商局、地税局和国税局靖江园区分局等派出机构，以及中共乌鲁木齐市昌吉回族自治州党委这一党的领导机构。 基于区域合作组织缺乏应有的权威和执行力，理论和实务界曾呼吁借鉴欧盟的经验，成立可以统一管辖所属各行政区的经济区立法、决策、执法和司法机构。⑦这一诉求不仅不满意区域合作组织，而且也不满足于议事协调机构和派出机构；不是指要建立作为合作结果的区域管理机构，而是要求建立领导区域一体化事宜的一级政权机关。然而，按照经济区的范围，在合作各方之上再建立一套除已有的上级政权机关以外的立法机构、司法机构和决策机构的组织框架，会涉及我国的宪法修改和宪政改革。宪法第30条第1款规定了我国的行政区域划分：省、自治区、直辖市——自治州、县、自治县、市——乡、民族乡、镇。宪法第62条规定的全国人大职权，第67条规定的全国人大常委会职权，以及第89条规定的国务院职权，大多是直接针对省、自治区和直辖市人大和政府的。也就是说，在现行宪法框架内，没有呼吁者所主张的一级政权机构的设立空间。全国人大常委会法工委对不按行政区划设立国家机关的做法，也明确持否定态度。⑧
