城管执法与百姓生活密切相关，城管执法形象也越来越受到社会关注。一方面，城管的权力好像大得没有边，有的执法人员一执法，不是掀瓜摊，就是没收三轮车，往往会断了他人的生计，有的还群殴群打小商小贩，有的死等死守躲进女厕的无照小贩，更有某地城管向摆摊小贩收取每月的“保护费”①。另一方面，城管执法遭人诟病且不被人理解，某市执法局成立三年间，就发生800多起暴力抗法事件。②城管执法人员有的被殴打，有的被脱裤，有的被泼尿，有的被刺死。③2009年5月，在沈阳街头摆摊卖烧烤的下岗工人夏俊峰捅死了两名城管人员，凶器是自己用来切火腿肠的水果刀。“一个下岗工人在街边卖火腿肠，却变成了杀人犯；两名城管人员的家属也同样失去了自己的亲人。”④造成这种尴尬局面，除了管理观念和人员素质等因素，主要原因还是城管执法缺乏应有的规制。本文将从硬法与软法之治两个方面来探讨对城管综合执法的规制问题。 一、城管执法的立法现状 (一)现有城管执法立法体系的发展与内容 我国的城管系统发展大致经历了四个阶段： 启动阶段(1996—2000年)。这个阶段以相对集中行政处罚权的试点为主要内容。1996年3月17日，八届人大四次会议通过的《中华人民共和国行政处罚法》第16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”这是我国第一次以法律的形式确认相对集中行政处罚权，它为改革我国的行政执法体制提供了法律依据，为相对集中行政处罚权设立了框架，也为城管执法体制的建立提供了理论依据。国务院法制办和各地法制部门进行了大量的实地调查和理论论证，确立了相对集中行政处罚权的理论构架，统一了试点机构名称，以及行使相对集中行政处罚权的范围、内容等，奠定了城管执法体制的基础。其后，国务院为贯彻实施《中华人民共和国行政处罚法》，下发了《关于全面推进依法行政的决定》(国发[1999]23号)，进一步明确要求：“各省、自治区、直辖市人民政府要做好相对集中行政处罚权的试点工作，结合本地方实际提出行政处罚权的意见，报国务院批准后施行。”这样，国务院文件正式将《行政处罚法》第16条概括为相对集中处罚权制度，并确定通过试点逐步推行这一制度，提出理顺行政执法体制，推进相对集中行政处罚权的试点工作。先后批准了广西、北京、天津、黑龙江等省市开展试点，拉开了城管执法改革序幕。⑤ 稳步推行阶段(2000—2002年)。在这个阶段以相对集中行政处罚权试点工作的扩大推广为主要内容，下发了《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》(国办发[2000]63号)，标志着相对集中行政处罚权试点工作在全国扩大的开始，要求把相对集中行政处罚权试点的经验运用于市、县机构改革。进一步理顺了行政管理体制，坚决克服多头管理、政出多门的弊端，切实促进政府职能转变。 全面发展阶段(2002—2005年)。本阶段相对集中行政处罚权的试点工作基本结束，以行政综合执法的制度化和规范化为主要内容。国务院发布了《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发[2002]17号)，指出：“实践证明，国务院确定试点工作的阶段性目标已经实现，进一步在全国推进相对集中行政处罚权工作的时机基本成熟。为此，依照行政处罚法的规定，国务院授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地展开相对集中行政处罚权工作。”这一规定表明在横向上，我国在城市管理领域展开的、以相对集中行政处罚权为内容的综合执法体制改革从试点发展到了全面推行阶段，标志着全国开展相对集中行政处罚权试点工作结束，开始在全国各地推开。同时中央编办和国务院法制办于2003年2月联合下发了《关于推进相对集中行政处罚权和综合执法试点工作有关问题的通知》，就相对集中处罚权工作和综合执法工作的关系和贯彻落实问题做出了安排。城管执法改革在全国范围内开展。⑥ 困惑和反思阶段(2005年以后)。经过几年的实践，城管执法体制理论上的缺陷逐渐显现出来，各地城管执法机关面临一些难以突破的理论障碍和实践难题，体制改革的动力不足、体制创新的方法不多。2005年以来，城管执法体制变革出现了停滞甚至倒退的现象。大家从初期的兴奋转为困惑和焦虑，进而沉下来认真思考，经过认真审视和反思后提出了有针对性的意见和新的观点。困惑和反思是建立一种新的行政执法体制必然要经历的阶段。在反思和批评中，思路可能被打开和拓展，不足之处可能被克服。经过反思，城管执法体制的建立可能进入到更健康、更快捷的发展阶段。所以在这一阶段，为进一步完善我国的城管执法方面的立法，《行政程序法》和《行政强制法》的制定出台成为人们关注的焦点。⑦ 上述4个阶段均为中央方面对城管规制的立法，但是在地方立法方面，从目前实际情况来看，除个别城市已经制定关于城管综合执法的地方性法规之外，大多数有立法权的城市，一般都制定了城市管理领域推行相对集中处罚权的政府规章，没有立法权的城市，则制定了专门的政府令以及其他大量的行政规范性文件，作为推行相对集中处罚权的依据。以上海为例，上海从2000年起开展城市管理相对集中行政处罚权工作的试点，迄今为止已经发布了多部规范性文件作为该市城管执法的法律依据。2000年7月，上海市人大常委会通过了《关于在本市进行城市管理综合执法试点工作的决定》，依照此法规，上海市各个区先后成立区城管监察大队，开始了城市管理综合执法改革的试点；2004年1月上海市政府发布了《上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》以及《上海市人民政府关于本市开展区县城市管理领域相对集中行政处罚权工作的决定》，将城市管理相关的市容、市政、绿化、工商、公安、环保、水务、建设、房地、规划等10个委、局实施的国家和地方的法律、法规、规章中的153项行政处罚权相对集中起来，转移给各区的城管监察大队组织实施；2005年6月27日，上海市政府发布《上海市人民政府关于修改(上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法)的决定》以及《上海市人民政府关于本市开展市级层面城市管理领域相对集中行政处罚权工作的决定》，决定从2005年8月1日起在上海市级层面实施相对集中行政处罚权，同时又新增16项行政处罚权转移到城管执法部门。此外，同中央层面的立法一样，由于国务院针对相对集中行政处罚权发布的规定多为原则性的指导意见，因此在具体开展工作时还要依照原行政机关行使被集中的行政处罚权所依据的法律，行政法规和部门规章，主要包括市容环境卫生、城市规划、城市绿化、市政管理、环境保护、工商行政、公安交通这几个方面。⑧
