中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1005-0078(2012)02-116-08 近年来，针对我国城市房价居高不下，特别是由此造成的中低收入者住房困难问题，国务院及有关部委颁布了一系列宏观调控政策，其中包括在多地实施的备受关注的住房“限购令”。与之相对的是，自2006年起的住房供给源头上的调控，其中就有针对涉及中低价位、中小套型住宅土地供给的住房建设规划，以及控制性详细规划等对于城市规划的调控要求。在城市规划中保障中小套型可负担住房的调控思路：在城市规划中增加住房建设规划的编制，其中必须明确“当地新建商品住房总面积的套型结构比例”，也就是套型建筑面积90平方米以下的中小套型住房不得低于商品住房总面积的70％(以下简称90/70要求)，通过在控制性详细规划中对居住用地明确提出住宅建筑套密度、住宅面积净密度两项指标来实现这一指标。①这一思路在此后的调控中多次被重申和贯彻。② 城市规划是空间资源如何分配和利用中的核心制度，法律规定其承载着维护公共安全、社会公平和公共利益的价值追求。③从宏观调控的诸多措施中也可以发现，在住房保障这一民生问题的解决中，城市规划也成为其中重要的手段和方式。 对此现象，法律的逻辑首先并不在于追问这些宏观调控政策的有效性，而是关注宏观政策本身及由此引发的行政活动的合法性问题。具体而言，每个城市一刀切式的90/70要求，以及被分解落实到城市中的各个控制性详细规划中具体的住宅建筑套密度、住宅面积净密度是否符合了城乡规划法所要求促进的公共利益？ 面对城乡规划中所应考虑的从生态环境到资源节约，从地方特点、历史风貌、民族特色到区域人口发展，从防止污染、国防建设、防灾减灾到住房保障等诸多要求，如何判断城市规划合理地权衡了这些因素，最终实现了公共的利益，这是一个重大而复杂的法律难题。 关于公共利益概念的一般界定，法学学者从实体标准和程序装置等思路进行了卓有价值的讨论，④对于具体领域中公共利益的判断，也已有深入研究。⑤同时，关于城市规划领域中公共利益的研究也从多个角度展开。⑥ 本文的研究在于对美国城市规划的主要法律手段——区划条例(zoning ordinance)⑦司法审查中的著名案件“劳雷尔山Ⅰ案”(Mount Laurel Ⅰ)判决的解读分析，指出住房保障的规划考量是如何从“公共福祉”中找到合法性的基础，归纳法院关于“公共福祉”的判断方法以及其对于中国法的意义。本文的研究并不是要归结城市规划中公共利益的定义，也不是提出城市规划中公共利益判断的唯一标准，而是提供一种如何判定城市规划中公共利益的思路，以为借鉴。 一、劳雷尔山Ⅰ案的背景和案情 (一)全国范围住房供给的缺乏和排他性分区的存在 自1949年起，美国国会颁布了一系列与住房供给相关的法律，立法者已经意识到并试图解决日渐突出的住房问题，尤其是中低收入者的住房问题；联邦最高法院也已经在众多案件中表示出认识到住房供给问题的紧迫性和重要性。⑧当时，缺乏充足的住房供给已成为一个全国性问题。 然而，有些学者则认为与其他因素相比，区划法律制度更增加了住房压力。⑨区划(zoning)作为美国土地使用管制的主要手段，是实现城市规划的核心法律制度。州政府授权地方政府立法制定区划条例，大多数市镇议会通过各自的区划条例，设定多种综合指标(例如用途、建筑高度、容积率、地块基地面积和房屋底层面积等)，对土地使用实行分区的无补偿的管制。在市镇的区划条例中设定的各种限制会影响甚至排除某些土地开发建设的方式。有时基于财政考虑，试图吸引更多的工商业，市镇在区划条例中对基地面积和住房底层面积提出尽可能高的要求，甚至规定一套住宅中卧室数量的限制或者彻底地禁止多户式或公寓等住宅类型。⑩有些限制使得低收入人群能负担的住房被彻底排除出了整个市镇。 这种排除特定的团体或者阶层的区划通常被称为排他性区划(exclusionary zoning)，被认为筑起了种族和经济隔离的高墙。这种带有限制中低成本住房建设的地方区划十分普遍，并且基于各种理由得到了法院的支持。(11) (二)新泽西州的处境与司法的立场 劳雷尔山Ⅰ案件发生在住房紧张突出的新泽西州，该州是当时全美最拥挤的州，每平方英里上的居住人口比例是最高的。更多的人拥挤在一起，不可避免地更容易产生土地使用的冲突。(12)该州存在着适合中低收入居民家庭经济承担能力的体面住房的极大需求，而这种庞大的需求甚至被认为已处于“危机”状况之中。(13) 早在1962年的维克斯诉格罗斯特镇委员会案(14)中，新泽西州最高法院的霍尔(Hall)法官在判决的不同意见中就首次挑战了排他性区划，质疑了在整个市镇排出了移动住宅停车场这一用途的规定。然而他的主张并没有成为司法界的主流。 直到1975年南伯林顿县有色人种协进会诉劳雷尔山镇案(通常被称为劳雷尔山Ⅰ案)，(15)新泽西州最高法院最终判定发展中市镇有义务通过它们的土地使用政策和规制来承担地区中低收入者住房需求的公平份额，并基于区划条例没有履行这个义务而判决排他性的区划条例无效。该判决的出现标志着住房供给问题进入了区划条例审查时法院考虑的视野。“从1960年代末到1970年代初，美国土地使用法在一些基本和重大方面处于转型期”，(16)劳雷尔山Ⅰ案正是这个时期的著名案例，表示法院“准备执行立场的重大改变”，甚至当时有学者认为它是“自欧几里得案件以来最重要的案件”。(17)
