2006年7月23日，河南省荥阳市一辆车牌为豫A11993的吊车被查出欠缴养路费，交通部门根据1992年交通部等部委联合发布的《公路养路费征收管理规定》，按每日1％的标准依法收取滞纳金，令车主补交本金89872元、各类滞纳金491700元以及各项罚款178120元，共计76万元。依据这一标准，可以计算出滞纳金的实际年利率是365％，约为现行银行利率的507倍。①这一起天价滞纳金案引起了社会舆论的强烈反弹，滞纳金问题也开始引起各界学者尤其是法学者的关注。 针对强烈的社会反响，交通部于2008年出台了《道路交通安全违法行为处理程序规定》，对滞纳金的征收总额做出了严格限定，规定其不得超过本金，②并于2009年4月1日起正式施行，但是，这仅限于交通领域限定的行为是否能够就此真正终结其他存在于譬如劳动保险、社会保险以及税收等领域的种种不合理的天价“滞纳金”现象？笔者对此尚存疑虑。 所谓滞纳金，③是指以当事人不履行公法上的金钱给付义务为前提，所遭受到的罚款处罚。④它是一种手段，而非借由该制度获利的目的。故现行的“天价滞纳金”现象实际上异化了立法者的初衷，导致实践和理论中的不统一。当然，造成该状况的缘由在于有关滞纳金的立法不完善，尤其是滞纳金征收比例的设定。故笔者将就该问题做进一步的探讨，以期为完善相关立法提供一些有益的建议。 降低滞纳金的征收比例 我国现行的滞纳金关于滞纳金的征收额度的规定，显得过高。以目前开征滞纳金征收比例最低的税收滞纳金为例，⑤其征收比例为万分之五，实际换算下来，相当于银行年利率为18％。⑥滞纳金的设立目的是为了达到敦促相对人如期履行，制定如此高的征收比例有无必要？毕竟滞纳与逃、漏的行为终究不同。因此，笔者以为对于滞纳金的征收比例没有必要设定太高。 滞纳金作为一种行政手段，在符合正当应当程序的前提下，还必须将对于行政相对人以及公众权利的限制及侵害控制在最小范围内。应当以上述两个要素作为衡量标准，选择相应的经济和社会政策，以达到对基本权利的实质性的保护。因此，滞纳金征收比例的设定应当考虑因未能及时履行债务而遭受损失一方的利益损失和征收滞纳金之间的合理性关系，并且滞纳金的征收额度也应依据这两者之间的关系而确定。 如果行政机关所确定的执行罚数额与其应当承受的法律责任明显不对称，或者明显超越了被处罚人的经济承受能力，那么被处罚人不但不会及时履行行政机关原先所设定的义务，同时还有可能通过一些比较偏激的行为以达到抵制该处罚决定履行的目的。如此，将无法实现原本设立执行罚的初衷，同时还会一定程度上增加新的违法犯罪行为的风险。 以税收滞纳金为例，对逾限缴纳税款之租税债务人加征滞纳金，以确保国家税收之准时收取，此一措施应无宪法上疑虑。⑦唯租税债务人如已无支付能力，加征滞纳金无异雪上加霜，并不能因此增加其支付能力。因此，在租税债务人已无支付能力时，以加征滞纳金之压力，促使其缴纳，则有违比例原则，构成违宪。⑧对于此种原则上合理之规定，在个案中可能发生的不良效果，有赖执法机关的调整，从而确保普遍追求正义公平之法律规定，在具体个案中亦实际产生符合正义之效果。 所谓比例原则，是指为达成一定目的而采取之手段，须为足以达成目的之手段，且为多数皆能达成目的之手段中所附带之不利益为最少者。此外，以该手段达成目的之利益且须超过其附带之不利益。此种目的与手段间均衡考量，表现于法律者，即所谓之“比例原则”。在法治国家中，人民的自由权利受宪法保障，虽然得基于法律予以干涉(干涉之法律保留原则)，但该干涉之手段与干涉之目的间，应符合比例原则，否则即构成过度干涉，为宪法所不容。 行政法中的比例原则被视为“如同民法上之‘诚信原则’一般，以帝王条款的姿态君临公法学界，成为公法学上最重要的原则之一。”⑨德国行政法学鼻祖奥托·麦耶认为“比例原则”可以视为行政法中的“皇冠原则”。我国台湾地区行政法学者陈新民教授则认为：“作为拘束行政权力违法最有效的原则比例原则，其在行政法学中的角色，可视同民法中“诚信原则”的“帝王条款”的地位，因此，视比例原则为行政法中之‘帝王比例’，当不为过。”⑩ 该原则在很多国家的立法中均有体现。例如，德国《联邦行政强制执行法》规定：“强制方法必须与其目的保持适当比例。决定强制方法是，应当尽可能考虑使当事人和公众受最少侵害。”(11) 美国《联邦强制执行法》规定：“强制执行方法必须与其目的相适应，并且应当尽可能减少对当事人和公众的损害。”(12) 台湾“行政程序法”规定：“有多种同样达成目的之方法，应选择对人民权益损害最少者”。(13) 在上述国家以及台湾地区，比例原则已经构成行政法的重要内容。其根本要求在于，行政机关实施的行政行为属于侵害性行为时，必须采取限制性的方式，即运用最小的侵害方法，在维护公共利益的同时，也能保证人们的合法权益。 比例原则要求国家权力机关在行使权力的同时必须设定一定的维度，这种维度对于其所期待的目的在程度上具有一定的合理性以及妥当度，可以有效维护相对人的自由权，以使国家权力的行使与因此对自由权的侵害或限制之间达到衡平性的目的。
