行政裁决：地方政府的制度推力

       中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1008－7095(2012)02－0005－15

       学术界对行政裁决已多有探讨，并已出版有关专著，如张树义教授的《纠纷的行政解决机制研究——以行政裁决为中心》。但是，我国行政裁决的现状到底如何？这是一个理论研究进一步深化和法制进一步完善的必要前提，我们有必要加以探明。

       依通说，行政裁决“是指依法由行政机关依照法律授权，对当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关的、与合同无关的民事纠纷进行审查，并作出裁决的行政行为”。[1]202基于此，我们将排除以下裁决：第一，对并非相对人相互间纠纷的裁决。例如，行政区域边界纠纷，从表面上看是相对人争夺山林、水利、土地的纠纷，但实际上已经是行政机关地域管辖权纠纷。相对人对行政机关拟作行政行为的异议，尽管也有相对人相互间纠纷的因素，但主要还是相对人与行政主体之间的纠纷。对这些纠纷的裁决，并非行政裁决。第二，对国际贸易争端的裁决。《对外贸易法》虽然是国内法，但有关规则却是世贸组织法在国内的实施。国际贸易争端有时虽然针对的是贸易经营者，但并非典型的民事性质。国际贸易争端裁决，并非行政裁决。

       对行政裁决法制现状的探查，我们可以从行政裁决在制度上有哪些，行政裁决制度的运行机制如何，行政裁决制度在运行中是如何调控的，以及行政裁决制度的功能怎样四个环节进行。这四个环节，可以分别对应于设定行政裁决的法条、行政裁决的实施性法条、行政规范性文件和行政裁决对纠纷的化解。

       基于现状描述的需要，我们采用了统计分析的方法。在研究中，我们试图获得行政裁决的全面数据。但基于数据库所存储的数据，更重要的是基于检索词的设定，本文的数据并非充分和全面。我们更希望读者把本文的数据作为随机抽样数据来阅读。本文的数据截止于2009年10月。本文的意义在于为认识我国行政裁决制度提供较为准确的数据。它的潜在意义是，为认识我国其他制度的状况提供可供借鉴的分析框架。

       一、行政裁决的制度创设

       我们用“纠纷”、“争议”、“裁决”、“处理”和“裁定”为关键词，在新法规速递2009软件“法律图书馆”(http://www.law－lib.com/law/)上进行了检索。对检索到的结果，通过排除已失效的法律规范(如《渔业法》第12条等)，排除对行政区域边界纠纷的裁决规定(《行政区域边界争议处理条例》第12条)，排除对行政程序上异议裁决的规定(如《商标法》第33条、《企业名称登记管理规定》第24条和《国家科学技术奖励条例实施细则》第68条等)，以及排除涉外裁决规定(《对外贸易法》第38条等)共获有关行政裁决的法律、法规和规章88件。

       (一)创设行政裁决制度的法条

       在本文中，“创设”和“设定”是在同一意义上使用的，都是指立法上在没有上位法规定的前提下所进行的创制。[2]60－63基于这一前提，我们对88件有关行政裁决的法律法规规章进行了解读，发现其中的大多数都属于实施性的法规规章，只有16件属于创设性规定。对这16件法律法规规章，我们按涉及领域、法条、纠纷类型、使用术语和法律位阶五项指标制作成行政裁决设定表(见表1)。我们虽然不敢断言它完全准确，但基本上反映了我国设定行政裁决的法律法规规章的现状。

      

       (二)对行政裁决设定的解读

       1.行政裁决的法律术语。“行政裁决”在法律规范中所使用的是“裁决”、“裁定”、“决定”和“处理”。“裁决”、“裁定”和“决定”都是行政主体单方面的决定，属于具体行政行为。“处理”则是一个中性概念，可以是调解处理也可以是单方决定。从设定“处理”条款有关不服处理可向法院起诉，或者不经“处理”直接向法院起诉的规定看，“处理”意味着可做单方决定。当行政主体对民事纠纷作出单方决定时，就属于行政裁决。在表1中，“处理”6项，“裁决”和“裁定”9项，以及“决定”1项，分别占总数的37.5％、56.3％和6.3％。不过，“处理”多由法律规定。在9部法律计6项裁决中，规定“处理”的占66.7％，规定“裁决”的仅占22.2％，规定“决定”的仅占11.1％。相反，“裁决”多由行政法规规章规定。7件行政法规规章规定“裁决”的为100％。当然，这并不意味着行政机关比人大更偏好强制，因为行政机关在规定裁决前已经规定了调解，是调解不成后的裁决。相反，上述统计只能说明行政法规规章的规定更为具体和明确。

       2.行政裁决的制度渊源。从表1可以发现，创设行政裁决制度的既有法律又有行政法规和规章。其中，法律创设的行政裁决占56.3％，行政法规规章创设的行政裁决占43.8％。也就是说，行政法规规章对制度供给扮演着非常重要的角色。但行政法规规章设定行政裁决即行政机关自设行政裁决，值得质疑。我国宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”；“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”宪法第123条规定：“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。”因此，把本来属于法院的审判职责改由行政机关行使，必须经全国人民代表大会授权，即行政裁决只能由法律设定。