中图分类号：DF0－052 文献标识码：A 文章编号：1005－9512(2012)04－0002－10 经过1978年改革开放以来30多年的社会发展，我国经济体制发生了深刻变革，社会结构发生了深刻变动，利益格局发生了深刻调整，思想观念发生了深刻变化。然而，我国社会管理体制、机制、制度仍带有计划经济体制之烙印，社会管理不是“社会”管理，而是“国家”管理或“政府”管理，甚或等同于“行政”管理。自上而下的政府权力管理在服务与善治、民主与法治、权利与责任等理念阙如的情况下，则必然形成单向线性的支配式命令管理。这种管理在利益多元、社会阶层分化、社会矛盾凸显的社会治理中渐显其弊，已无法应对社会关系复杂之格局。为此，中央提出了“创新社会管理”的崭新社会治理范式。如何准确解读其内涵，把握其真谛是贯彻、落实中央这一战略决策的基础之一。本文拟以法学为分析视角，对“创新社会管理”之本质、目的、原则、机制、界限、价值、目标等七个问题作初步探讨，以求教于大家。 一、“创新社会管理”的本质是建设服务型政府 所谓“创新”即是对实存事物的创造与革新，“创新”社会管理则是对实存的社会管理理念、体制、机制、方式、方法的创造与革新。实存的社会管理理念是管制，管理体制是自上而下的行政体制，管理机制是自上而下的权力管理，管理方式或方法是命令、指令。实存社会管理单纯依靠国家政府的行政权力，实行纵向、垂直的线性管理，管理主体不是“社会”而是“国家”或“政府”，管理客体不是社会关系、社会行为或提供物质的、精神的服务而是被管理者的思想或私人活动，管理的目标不是“服务”而是“规制”或“管制”。这种“社会管理”模式实际上依旧是计划经济下的“行政管理”模式，该模式下的治理目标是“服从”而不是“服务”，它注重的是“威权”而不是“威信”，因而，这种实存“社会管理”缺乏自下而上的“权利”管理，即缺乏社会主体的动员与参与、缺乏公民民主管理、缺乏管理者与被管理者的沟通与协商，以及缺乏作为人民的公仆意识、服务理念与服务行为。实存社会管理模式有极大的优势，即以国家强力实施的社会治理具有高效率、低成本的特点，譬如在土地征用、房屋拆迁、城市商贩治理等方面皆能体现。这种以“管制”代替“服务”的社会管理是本末倒置，违背了现代政府的本质，更是对中国共产党领导的人民政府的本质的背离。 现代政府是社会契约的产物，人民选举政府是为了保障公民的基本权利，而政府的正当权力则是来自被统治者的同意与授予。这一原理迄今已为各国宪法所采纳，并成为政府合法性之正当基础。我国现行宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”第3条规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”第27条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”由此不难判断，国家权力的所有者是人民，其行使主体是国家政府，国家政府是人民授权委托并选举出来的公共事务的管理者，是人民的公仆。因此，政府的本质就是服务，政府的管理就是服务于人民的管理。基于此，温家宝总理率先提出了“建设服务型政府”的主张，并强调指出：“管理就是服务，我们要把政府办成一个服务型的政府，为市场主体服务，为社会服务，最终是为人民服务。”①从“管制”型政府到“服务”型政府的转变，就是回归政府职能的本质，回归宪法的原初意图与目的。2005年3月5日在第十届全国人大第三次会议上，建设服务型政府被正式写进了政府工作报告中。2007年10月15日，在党的第十七次全国代表大会上，胡锦涛在报告中再一次把“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”作为创新目标确立了下来。2008年2月23日胡锦涛在主持中共中央政治局举行的第四次集体学习时指出：“建设服务型政府，根本目的是进一步提高政府为经济社会发展服务、为人民服务的能力和水平，关键是推进政府职能转变、完善社会管理和公共服务，重点是保障和改善民生。要按照全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居的要求，围绕逐步实现基本公共服务均等化的目标，创新公共服务体制，改进公共服务方式，加强公共服务设施建设，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系。” 服务型政府注重的是社会管理中的服务和社会公共服务。早在2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》中就明确要求“切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好的发展环境上来”，“完善政府的社会管理和公共服务职能”，“强化公共服务职能和公共服务意识”，“建立统一、公开、公平、公正的现代公共服务体制”。胡锦涛在主持中共中央政治局举行的第四次集体学习时指出：“要创新社会管理体制，努力实现管理与服务有机结合，在服务中实施管理，在管理中体现服务。”2011年3月14日由第十一届全国人大第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》在“健全社会管理格局”一节中明确将“建设服务型政府”作为“十二五”的发展目标，指出“发挥政府的主导作用，强化社会管理和公共服务职能，建设服务型政府，提高服务型管理能力”。从而，以国家意志的法律形式确立了建设服务型政府的五年规划目标。 可见，服务型政府是社会管理创新之本质内涵，由单一的管理转向服务型管理就是社会管理创新的本质特征，否则就失去了创新社会管理的本质意义，正如胡锦涛所说，创新社会管理体制就是要“实现管理与服务有机结合，在服务中实施管理，在管理中体现服务”，因为“社会管理，说到底是对人的管理和服务”。②胡锦涛在该讲话中提出的社会管理创新的八点意见，其中前五点明确提到了服务型政府的职能，譬如强化政府社会管理中的服务职能、完善党和政府主导的维护群众权益职能、完善流动人口和特殊人群的管理与服务职能、完善基层社会管理和服务体系、完善公共安全服务体系等。 没有服务的社会管理是单纯的政府管理，缺乏创新的社会管理，依然是单一的行政化的管理。只有服务型政府的确立，才能从根本上完成社会管理创新体制的改革，实现从“管制”到“服务”的社会管理创新转型。这种转型对于实现全面建设小康社会宏伟目标、实现党和国家长治久安具有重大战略意义，因此，“加强和创新社会管理”不啻是“社会管理领域的一场革命”。③ 二、“创新社会管理”的目的是保障基本人权 既然“创新社会管理”的本质是服务型政府的建设，政府社会管理与服务的目的在于维护最广大人民根本利益，不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。何谓人民之根本利益？简言之，人民之根本利益就是指人民之根本政治利益、根本经济利益、根本社会利益、根本文化利益。在法学上，权利是利益的载体，根本政治利益就是基本政治权利，根本经济利益就是基本经济权利，根本社会利益就是基本社会权利，根本文化利益就是基本文化权利，基本政治权利、基本经济权利、基本社会权利、基本文化权利之总和即构成宪法上的公民基本人权。创新社会管理之目的就在于保障、维护和实现公民的基本人权。
