一、“棘手”的科学 现代行政活动，在很大程度上依赖于科学知识的支持。例如，卫生防疫行政工作需要以临床医学和传染病学的有关知识为基础；食品安全和环境保护工作的有效开展，也无不仰仗于化学、气象、水利等各个学科的研究成果。然而，出于各种情况或者动机，行政管理者经常有意或者无意地不忠实于科学知识的原貌，科学也并不总是有求必应的“水晶球”，无法回答规制活动所遇到的所有问题。让我们从以下三个例子开始。 第一个例子是“在江西德兴市，江西铜业集团下属的多家矿山企业，多年将工业废水排入乐安河，祸及下游数十万群众。”①地处乐安河畔的德兴市和乐平市，多个村镇因为污染农田抛荒，群众癌症高发。面对质疑，“当地矿山企业和环保部门却异口同声，将主要责任推到‘历史’头上。理由是：德兴早在唐宋年间就有采铜历史，污染主要是由于历代废弃的采矿区产生的，现代企业不应代历史受过。”②按照他们的说法，“造成污染的原因主要是古代遗弃的采矿通道形成的‘老龙废水’”。③ 第二个例子，12月6日，中国之声《新闻纵横》报道，合肥包河大道在建高架桥5日发生坍塌事故，多人受伤。④在事后的新闻发布会上，施工方解释，“工作人员对包河大道高架第二联跨繁华大道下穿桥贝雷梁进行超负荷预压试验，同步收集相关技术参数。试验被安排在最不利的工况下进行，目的是为了检验贝雷梁的承载力”。⑤合肥市重点工程建设管理局也认可施工方的说法，认定这次坍塌是施工方“事先就安排好的破坏性试验”。⑥但是根据在场工人的说法，他们提前并未接到任何试验通知，而且受伤工人人数为六人，其中三人伤势较重，而不是官方所说的“一个人受一点皮外伤”。⑦ 第三个例子关于国人早已熟悉的水利之争。围绕着三峡大坝⑧和怒江水电开发，⑨官员、专家及民间各自形成了“反对”、“缓建”和“主建”的阵营，各派之间都宣称其观点有着科学依据，可是谁也无法完全说服、消除对方对于建设对自然的影响的科学不确定的疑虑。三峡工程在激烈的争议中上马，然而，在2011年5月18日的国务院常务会议，官方正式承认三峡工程对生态环境保护、地质灾害防治存在不利的影响。⑩而怒江水电更是经历八年争议，尚未开工。(11)在这些事件中，能源部门大力支持的态度，与环保部门保留甚至反对的意见形成了鲜明的对比。(12) 在前两个例子中，很明显，科学成为被用来掩盖行政机关监管不力或者官商勾结的“遮羞布”。各大报纸纷纷发文，批评行政机关为洗脱干系、推脱责任，千方百计寻找借口。(13)远离百姓生活的科学，在行政管理工作中被有策略性地“援引”和“借鉴”。正如《北京晚报》评论的，“一直以来，在各种事故发生之后，人们看到过各种解释。有赖风大吹坏了桥的，有怨雷劈塌了房的，还有说地质条件不好所以毁了路的……凡此种种，反正老天爷不会说话，而普通人又不具备那个知识和条件去——验证到底几分天灾几分人祸”。(14) 在第三个例子中，大型水电站对生态环境有何种影响，在科学上尚且没有定论。(15)即便环保官员宣称水电污染比火电严重，能源部门依旧旗帜鲜明地支持项目上马。(16)对于两部门的争议，存在着两种可能的理解方式：第一种，能源和环保部门对于水利项目中的科学未知的态度和处理方式，受部门利益在背后的驱动；即便在关系到国计民生的事项上，还是职能决定了其立场，“屁股决定了脑袋”。按此理解，能源部门在评估项目时，仅仅关注能源生产，环保部门仅仅关注环境保护，能源部门和环保部门的争论只是职能、利益之争。科学仅仅是双方用来掩饰自己真实动机的伪装。第二种理解，时任国家能源局局长张国宝在反驳环保部污染防治司副司长凌江的看法时，有其科学依据。也就是说，张国宝局长的反驳意见，是根据能源部门评估项目时的一套科学模型运用到对环境影响评估时，得出了与环保部门不同的结论，按此种理解，双方争论是真正意义上的科学之争。 相对于前两个例子，第三个例子涉及的科学知识更加高深和复杂，双方之争到底是出于专业上的不同见解还是利益上的分歧？科学是否被误用(misapplication)或者滥用(abuse)？实在是难以判断。类似的，在科学对转基因技术乃至转基因作物的安全性依然是众说纷纭的情况下，2009年8月，农业部为两个转基因水稻品种和一个转基因玉米品种颁发了农业转基因生物安全证书，获得安全证书是通向商业化种植的关键一环，这宣告我国将成为第一个对主粮实施转基因的国家。(17)随后，百余学者联名上书全国人大，反对转基因水稻的商业化。而支持转基因的专家则批评反对派将转基因技术“政治化”。(18) 国际农业知识与科技促进发展评估组织(IAASTD)联合主席汉斯·赫伦表示，“转基因的影响是好是坏，我们目前仍然无法知道”。(19)同时，他介绍到，“欧盟批准转基因土豆的种植，在很大程度上源于因为产业和公司对于政府游说和压力。”那么，农业部的颁发安全证书的举动是因为商业游说，还是基于严谨的科学研究？面对异议，农业部副部长危朝安澄清道，“发放安全证书是对科学家转基因生物技术研究工作及其成果的评价与肯定，并不等同于允许商业化生产”，(20)农业部、环保部、科技部和卫生部四部委更是组成联合调查组调研转基因生物安全。(21)农业部这些事后的“补救”举动不免让人产生雾里看花的感觉。 如此看来，科学的的确确可能被用来粉饰行政机关真正的意图，但是当事项所涉及的科学特别复杂，甚至于科学之争及科学上的不确定确实存在的情况下，我们该如何判断什么时候行政机关滥用科学？什么时候行政机关已经最大限度地吸取现有科学研究成果(best possible science)？
