中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1005－9512(2012)04－0140－10 依德国行政法传统理论，违法行政行为因不符合依法行政原则的要求，得由行政机关随时依职权加以撤销，故有所谓的行政行为撤销自由原则。但若只是为满足依法行政原则，而无条件地容许行政机关任意行使其撤销权，将可能侵害相对人的信赖利益。对于负担行政行为的撤销，由于系免除相对人所受到的非利益，故原则上不会干涉其权益，得允许行政机关自行裁量决定是否撤销。然而，对于授益行政行为的撤销，情形却有所不同，因为此种行政行为系对相对人设定或确认权利，受益人享有因行政行为所授予的利益，并可能因信赖该行政行为的存续，而在财物上有所支配或在生活上有所调整因应。此时若行政机关遽然决定撤销该授益行政行为，并发生溯及既往效力，将使受益人蒙受重大的非利益。因此，对于授益行政行为的撤销，除须考虑依法行政原则外，对受益人信赖利益的保护也不容忽视。 信赖保护对授益行政行为撤销的限制主要表现在信赖保护方式的选择和撤销的时间效力等方面。鉴于我国目前理论上对授益行政行为撤销的研究尚不多见这一尴尬事实，①本文以《德国行政程序法》第48条规定为视角，简要论述德国在授益行政行为撤销方面的立法经验②以及该条规定在立法方面所存在的不足，以供我国学说和实务参考。 一、授益行政行为概念的界定 依《德国行政程序法》第48条第1款第2句，授益行政行为系指对相对人设定或确认权利或法律上重大利益的行政行为。③据此定义，授益行政行为具有以下重要特征。 第一，以权利或法律上利益作为授益行政行为的内容。就授益的内容而言，不仅仅指狭义上的公权利，所有法律上被保护的利益均包括在内。至于其他未被纳入法律规范保护领域内仅系纯粹事实上的利益，则被排除于授益行政行为内容之外。 第二，授益行政行为的方式包括设定和确认两种。德国行政程序法将授益行政行为分为设定和确认两种方式。设定行为就是形成某种授益性行政法律关系的行为：确认行为则指确认某种行政法律关系是否存在以及对相对人的法律地位或某种在法律上具有重要意义的事实予以认定的行为。 第三，权利或法律上利益必须直接由行政行为所创设。权利或法律上利益必须由行政机关在职权范围内作出的行政行为所创设，如果权利或法律上利益的创设者不是行政机关而是立法机关，那么，这种权利或法律上的利益就不能归属于授益行政行为。 第四，必须是外部行政行为，能够直接产生外部法律效果。内部行政行为如职务晋升、通报表扬、授予荣誉称号等不属此类。 二、授益行政行为的撤销 德国早期行政法理论，基于严格的依法行政原则，一直坚持行政机关得不受限制地撤销违法授益行政行为。不过，此种行政机关本于职权自由撤销授益行政行为的做法，④自1950年代中期起，逐渐受到行政法院的质疑。德国行政法院基于对受益人信赖利益保护的考虑，开始对授益行政行为的撤销予以限制。⑤自此，授益行政行为的撤销，恒受两项原则的支配，一为依法行政原则，一为信赖保护原则。遵循前者，授益行政行为发生违法自应撤销，以回复形式上的合法性；依照后者，相对人因信赖行政行为存续所具有的信赖利益，不能随意予以剥夺。可见，前者要求撤销违法的授益行政行为，后者要求维持违法的授益行政行为，二者在授益行政行为撤销中始终处于对立地位。因此，如何在两者间取得均衡而不致偏颇，则是授益行政行为撤销时必须关注的问题。 《德国行政程序法》制定之前，实务上对授益行政行为的撤销通常采取要么全部撤销要么全部维持的做法，行政机关或者为维护公益而牺牲相对人的信赖利益，或者为保护相对人信赖利益而牺牲公益。这种“全有”或“全无”的信赖保护方式显然过于单一，不能全面有效地兼顾公益与相对人的信赖利益。为解决此一问题，《德国行政程序法》在原有存续保护的基础上，另行规定了新的信赖保护方式——财产保护。《德国行政程序法》第48条将授益行政行为区分为给付金钱或可分物的行政行为与非给付金钱或可分物的行政行为，并分别在该条第2款和第3款对这两类授益行政行为的撤销规定了不同的信赖保护方式。对于前者，《德国行政程序法》原则上给予存续保护；对于后者，《德国行政程序法》一般给予财产保护。 (一)关于给付金钱或可分物的授益行政行为之撤销 对于给付金钱或可分物的授益行政行为之撤销，《德国行政程序法》第48条第2款规定了存续保护，即受益人如果信赖行政行为的存续，且其信赖利益明显大于撤销行政行为所维护的公益，行政机关不得撤销。在这种情形下，行政行为即使被确认违法，其存续力仍不至于受到中断或限制。《德国行政程序法》之所以对给付金钱或可分物的行政行为提供存续保护，主要基于以下考虑：“相比较行政相对人值得保护的信赖利益，国家的这种财政利益应向后退让，而且采取存续保护完全可以更便捷地达到与财产保护相同的法律效果。”⑥
