中图分类号：DF02 文献标识码：A DOI:10.3969/j.issn.1001－2397.2012.02.05 在过去的30余年间，经过学术界和实务界的不断努力，被称为行政法“皇冠原则”的比例原则不仅被写进了中国各类行政法教科书，而且影响了一大批法律的制定和实施。从《行政处罚法》到《行政许可法》，再到最近通过的《行政强制法》，比例原则在规范行政权行使方面起到了越来越重要的作用。① 不过，从目前的行政法学研究来看，人们对比例原则的研究和界定主要是限于其对具体行政行为的规制方面，而没有关注到该原则对于社会管理所可能具有的重要意义。近年来，因为中央的倡导和号召，社会管理创新已经成为整个社会共同关注的话题，行政法学界也就社会管理创新问题进行了许多有益的探索。②本文主要是从比例原则的视角来观察和思考当下的社会管理创新问题，并希望借此讨论来反思当代中国的社会管理和国家治理模式。我们相信，比例原则不仅是行政法的“皇冠原则”，而且应当成为社会管理乃至国家治理一以贯之的基本原则。 一、当下中国的社会管理出了什么问题 在计划经济模式下，社会结构相对比较简单，整个国家被分为“两个阶级一个阶层”，即工人阶级、农民阶级和知识分子阶层，国家治理和社会管理相对比较容易，从中央到省到县到乡镇到单位再到具体的个人，借助于意识形态、政党纪律以及群众信访，往往可以实现“中央一声令下，全党全民上下齐行动”的效果。然而，1970年代末以来，伴随着改革开放的深入和经济的高速增长，中国社会发生了亘古未有之大变革，也呈现出许多区别于“前改革开放时代”的特征：首先，在经济层面，资本和市场重新登上舞台，并逐步取代了行政计划和命令，成为资源和财富配置的主导力量；其次，在社会层面，由于利益的分化和多元，传统的社会结构(即“两个阶级一个阶层”)开始瓦解，新的阶层和群体不断涌现，利益分野愈加明显；最后，在文化层面，伴随着经济和社会力量的冲击，单一的“红色文化”逐渐褪色，各种社会思潮和理论纷纷涌现，关于国家和社会发展方向开始出现各种各样不同的主张和争论。 急速变化的经济、社会和文化转型给传统的国家治理和社会管理模式带来许多冲击，许多在战争年代或者计划经济体制下行之有效的治理手段和策略愈来愈不适应社会发展的需要，或者需要付出很大的成本才可以实现管理目标，或者根本就无法达致其预期的管理目标。如果不拘泥于细节，我们可以将其总结为以下几个方面： (1)社会管理往往“严”字当头，管理手段与管理目标不相称。以当下中国的土地管理制度为例，1998年《土地管理法》修改时，立法者希望通过“世界上最严格的土地管理制度”的建立来实现耕地保护、土地资本化和合理利用土地等目标，然而“最严格的土地管理制度”的法律实施以来，耕地依然在大量流失，《全国土地利用总体规划纲要》屡次被突破；③城市在“圆环套圆环”的扩张中不断蔓延，“摊大饼”式的发展并没有得到遏制；国有土地确实实现了资本化，但土地价格却在不断高昂，既削弱了中央政府宏观调控的能力和效果，也推动了房价的高涨。 再以信访制度为例，2003年之后，当信访洪峰伴随着社会矛盾不断高涨时，中央希望“将矛盾化解在基层”，希望地方政府及其工作人员能够更好地保护信访人的合法权益，于是在《信访条例》中将信访工作绩效纳入公务员考核体系，并建立了信访责任追究制。④然而，制度实施的效果却差强人意：很多访民相信，既然信访对于地方政府官员具有“一票否决”的责任追究功能，那么唯有到上级乃至中央上访，他们的问题才能引起地方的重视。于是越来越多的人选择越级上访或者群体上访，信访洪峰越来越猛烈；而对各级地方政府而言，为了避免被追究责任，要么无奈之下满足一些无理上访户的额外要求，要么干脆雇佣安元鼎这样的保安公司来进行非法截访[1]；而在各种各样的截(接)访过程中，访民要么是看到了“一票否决制度”下地方政府的软弱，要么受到了地方政府新的侵害所以愈加不满，于是他们以及他们的亲友再一次踏上信访的“征途”。这种欲治反乱的制度逻辑使得那些获得了诸多荣誉的信访官员也不得不发出如下疑问： 各级党委政府对信访工作的重视程度是“空前的”，信访工作者的贡献和努力是“前所未有的”，而各级信访部门的工作措施甚至到了“穷尽的程度”，为什么信访总量仍高位运行、群体性事件仍在频繁发生、信访量仍在不断增加？⑤ (2)社会管理手段落后而且管理成本居高不下。在此一方面，当下中国社会管理的教训是深刻的。以时下人们最为关心的食品安全为例。近年来相继发生“毒奶粉”、“瘦肉精”、“地沟油”、“染色馒头”等恶性食品安全事件固然表明了商家诚信的缺失、道德的滑坡，但也凸显了整个国家社会管理机制的不足，一种食品从生产、到加工、再到质检，上餐桌，虽说有农业部、工业和信息化部、公安部、商务部、卫生部、国家工商总局、国家质检总局、国家食品药品监管局、国家安全生产监督管理局等九个部门进行监管，但在分段监管的体制下，有名有利的事情各部门总是趋之若鹜，无名无利的事各路“神仙”往往躲之不及，所以貌似严格的社会管理甚至连民众日常饮食安全都难以确保。
