中图分类号：DF31 文献标识码：A 文章编号：1674－5205(2012)03-0047-(013) 一、公共参与：现代行政解决之道？ (一)公共参与之概述 发展问题、环保问题、社会问题等等无一不困扰着现代政府。现代社会就是“风险社会”，如何应对不断扩散的人为不确定性逻辑；如何应对社会结构、制度和关系更为复杂、偶然和分裂状态转变成为包括政府在内的每个现代人必须面对的问题①。政府在作出某项决策的过程中，如何在兼顾各方利益的基础上审慎地考虑，并有效落实立法机关所欲保障的公共利益，成为现代行政法的重要功能。虽然公共参与的精确概念至今尚未达成共识，但这并没有妨碍公共参与在全球范围内方兴未艾，其已然成为政府决策的重要价值取向和重要措施。一般认为，公共参与就是公民或者公民团体，基于主权的认识与实践，以及透过公民意识的觉醒，以追求公共利益为导向，对于政府的作为以及政策，可获得充分的资讯，同时也有健全参与的管道，付出自己的情感、知识、意识与行动，以影响公共政策与公共事务的自发性公民行动。[1] 当然，具体落实公共参与制度面临着诸多问题，因为这并非仅凭一时的热情或冲动就可以完成，相反，更需要理性的分析和思考，需要专业知识和能力，更需要持久的时间、精力和金钱。民主的参与需要有持久动力系统的支持。显然，一般民众由于缺乏这种经历，在面对公共利益等议题时更显得具有短见，更缺乏动力系统。对此，有学者指出，民主政治为“多数人统治”是价值判断的标准；民主政治是“少数人统治”则是现实运作。换言之，认为民主制度为“多数人统治”就是指政治必须为多数人统治，政治参与人越多越好；另一方面在现实条件限制下，实践的方式只有采取少数人统治。所以无论其经济结构或政治制度如何，事实上每个社会中政策制定者只能是少数人。[2]2－3 而从民主发展史来看，直接民主、间接民主之间的本质性区别也意味着行政决策的民主化并非就是民众对于行政决策的全面参与。直接民主的民粹性决定了其无法替代间接民主所蕴含的宪政、共和和民主的混合优势。换言之，直接民主并非是民主的终极目标，也并非是民主的最高形式。相反，间接民主的多层次过滤决策机制所具有的制约功能和分化功能是直接民主所不具备的。正是在此意义上，间接民主是现代政府权力架构配置的关键。同样，在行政决策过程中，基于间接民主的考量，民众参与行政决策也受到鼓励。“在间接民主下，任何有利于增进民众的自由、有利于监督政治权力的参与途径都受到保障。间接民主并不限制选举权的扩大与参与，也不完全排斥直接选举和全民公决。在间接民主中，可以审慎引入若干直接民主的成分。如直接选择、直接参与和全民公决。但是，一旦以直接民主体制取代间接民主的体制，那将是极大的倒退和自由的灾难。”[3] (二)公共参与基础理论之变迁 与以赛亚·柏林对于自由的划分和理解一样，自由主义者及其变体基本上都与消极自由观联系在一起。自由主义者视积极自由是必然违反消极自由的，也因此是不合法的。他们一方面主张限制政府的角色，另一方面强调对私人权利的捍卫。显然，在自由主义者看来，公众参与尤其是民众的直接参与显然不是国家治理的理想类型，相反，其对于审慎的司法权，完善的宪法基本权保障体系似乎更情有独钟。自由主义的这种参与观表现在行政法领域，就是规范主义与功能主义的区别②。 与自由主义倡导的消极参与观不同，民粹主义者走向了另一极端。民粹主义是一种人民不满现状的意识形态，往往认为精英阶级所代表的统治团体，既腐化又堕落，因此宁愿要人民相信自己，也不愿意相信这套制度。民粹主义的具体含义至今尚未有定论，但其与直接参与、全面的民众参与有着密切的关系。然而，正如自由主义者所担心的，“多数人的暴政”始终是公共参与的担忧所在。另外，民粹主义所推崇的直接民主虽然在理论层面有着诱人的图景，但是，实践起来却颇为堪忧。有学者从规模的矛盾、强势与弱势团体的矛盾、予以证明风险的矛盾、技术及专业的矛盾、时间的矛盾、共善的矛盾等方面论证了其不可行性。[4]325－353 多元主义则认为政治权力应该是多元分散的，认为教会、工会、商会等社会团体具有与国家同样的性质和权力。多元主义者对于参与理论的解读如下：在面对稀缺社会资源时，各个利益集团基于各自的目的进行相互角逐，政治的任务就是对此进行调节。多元主义将政治的过程视为各种社会利益的冲突、妥协。政治与市场有着相同的机理。良好的政治秩序的形成以及社会的发展有赖于“无形的手”。因此，多元主义认为“偏好”是预先就存在的，偏好并非是通过政府决定的，行政管理中并不存在所谓的公共利益，所谓的公共利益不过是各种个人利益的累积、聚合而已。基于这种考虑，共和主义者所倡导的通过教育、对话等措施来形成或者改变偏好的过程似乎也就意味着专制。当然，多元主义也看到了利益集团的问题。但是，他们认为，问题的根源在于某个利益集团在立法或者行政领域是“独占的”，这种独占性影响到了各个利益集团之间的协商、对话，也影响到了其他利益集团表达各自观点。当然，多元主义遭遇到的最大困难在于利益集团的参与机会和能力存在着巨大的差别，尤其是普通的民众或者弱势利益集团如何同强势利益集团平等参与讨论，对此多元主义并没有给出具体的答案。
