所谓大都市区，是指包括一个大型的人口中心以及与该中心有较高经济、社会整合程度的社区。它包含两个基本组成部分：中心城市和郊区。20世纪初，美国城市发展由单核中心型向多中心型过渡，一些规模较大的城市超越原有的地域界限，向周边扩展，将其周围地区纳入了城市化的轨道，进而形成以大都市区发展为主的局面。美国大都市区在生态、经济和社会上是一个有机的统一体，但在政治结构上，却出现多中心地方政治体制的“零碎化”现象，与区域经济一体化的要求相差甚远。为此，美国学者们进行了长达近一个世纪的探讨与实践，提供了成功的经验，也留下一些失败的教训。笔者在中外学者研究的基础之上，探讨美国大都市区巴尔干现象及一体化改革的进程与经验，分析美国大都市区政府治理的理论实践以及根据需要灵活选择治理的模式和路径。 一、美国大都市区多中心体制的类型与相互关系 在美国，州以下的政府都泛指为地方政府。地方政府由县、市、镇区、校区和专区组成。“县”的建制由州的宪法和法律规定，是美国最重要的地方政治单位，承担着政治、法律、社会等多方面的职能。大都市区的地域范围以县为单位，提供从摇篮到坟墓的国家服务。美国最有特色的地方政府当属“市”，是具有法人地位的政治实体，实行地方自治，制定在其境内生效的地方法律、法规。美国绝大多数的市位于县境内，但与县政府没有法律上的隶属关系，市政府的职能主要涉及城市居民的公共事务。“镇区”政府的法律地位不同于市政府，它是县政府的下属政府，在基层执行县政府的一般职能。由于大都市区范围迅速扩张，当镇人口密度提高以后，一些位于大城市郊区的镇区政府被允许扩大权限，它们便承担了许多城市职能。“镇或乡镇被授予相对广泛的权力，经常承担与市政府有关的活动。”[1]“校区”是在州法律的批准下设立的，区域跨越多个地方实体。校区政府具有独立的财政权与行政管辖权，为地方的青少年提供中小学的公共教育服务。“专区”政府属于独立地提供除教育之外的公共服务的政府单位，主要是用来添补其他地方政府和州政府的服务缺口。专区政府不是按地域划分，而是按服务需求和政府职能划分，不同的专区提供不同的服务，常常在地域上相互交叉，并同州与一般地方政府的部分职能发生重叠。 除了以上这些地方政府，在美国还有28万个居住区协会或业主协会之类的准政府组织，以及规模从几户人家到几万人口不等的社区，虽然这些非政府社区组织权力有限，但它们可以对土地使用进行管理、提供公共服务，并且大多数位于大都市区内，它们对城市居民的影响是最直接的。 20世纪以来，美国地方政府总的数量在不断上升。根据美国人口统计署的统计，“2002年各类地方政府总数达87525个，其中常规地方政府数量为38976个，包括3034个县政府、19429个市政府和16504个镇区政府，剩下的为非常规性或特别性地方政府，其数量超过总数的一半，有校区政府13506个，专区政府35052个。”[2]平均每个大都市区有100个地方政府。就人口和地域面积而言，大多数地方政府都很小，全国三分之二的市镇不足5000人，有一半地域面积不足1平方英里。大多数的大都市区居民至少受4个独立的地方政府的管理和服务——一个县政府、一个市或镇区政府、一个校区、一个专区，其功能从垃圾收集到蚊蝇控制。[3]无论是政府结构，还是公共服务，都呈现出零碎化趋势。城市规模越大，零碎化指数越高，像大城市较为集中的东北部和中西部地方政府零碎化程度最为严重，而大城市尚在增长中的中西部和南部零碎化程度较低。 二、大都市区多中心政治体制带来的问题 大都市在生态、经济和社会上是一个有机的统一体，地方政府却在分散化的道路上越走越远。多中心的政治体制产生了许多消极影响，严重危害了大都市区正常有序的发展，简·雅各布斯称之为“大都市危机”这些弊端主要表现在： (一)政府功能缺失与重叠，合作缺乏凝聚力 各地方政府互不统属，彼此分割，有些行政辖区虽有交叉，但没有合作的机制与传统。大都市区内的每个地方政府都有一定的自治权，它们的政治地位是平等的，任何一个地方政府都不能强迫另一个政府采取行动，导致政府缺乏对公共事务的一般控制。地方政府都有独立决策权，彼此都不能随意干预同级政府自由，对相邻政府又存有戒心，彼此间的合作常常事倍功半。伊利诺伊州南部的杰克逊县，面积588平方英里，2000年人口统计的总人口为59627人，人口密度仅101.4人/平方英里，该县境内共有一般地方政府27个，其中有4个市、7个乡村和16个镇。另外，还有多个特别地方政府，包括13个校区、1个蚊虫控制专区、1个治河专区、1个公共交通专区、3个公园专区。[4]地方政府的权限被局限于一个规模较小的特定区域，各自固守自身的利益，整个区域难以进行合理的规划与协调发展。一般地方政府权力的局限性刺激了专区的产生，专区通过向使用者收取费用以提供相应的服务。“在美国其他地区，尤其是县规模很大的西部地区，一般都是首先设置特别区，然后随着该地区规模的继续扩大，可以确认的一些分区就自己联合成一个新的市。这些市通常把以前由特别区履行的功能合并进来。这样就导致城市地区的地方政府数量和种类有所增加。”[5]专区作为政府的形式，其辖区往往与居民所熟悉的常规性政府的辖区不一定吻合，尤其是专区服务范围较窄，履行某种单一功能，对范围之外的区域问题既无力也没有权力处理。郊区人口的增长对交通、给排水、学校和住房等公共服务都提出了新的要求，也就产生了更多的地方政府。郊区和中心城市形成了以地域分野的不同利益集团，地方政治呈现多中心局面。
