税收和收费一直是财政收入的主要形式，二者的区别包括四个方面：一是税收不规定用途，收费属于专项使用；二是税收是各级政府的一般筹资手段，收费大多是地方政府或部门的特定筹资手段；三是税收必须纳入预算内管理，收费可纳入预算内或预算外管理；四是税收法治性和规范性较强，收费法治性和规范性较弱。其中，最本质的区别在于税收管理公开透明度较高，而收费则相反。 税费之分自古以来即是如此，这也是历朝历代不断进行税费改革的原因，正如洪振快所言，中国历史的诡谲之处一方面是国家税率不高，另一方面却是税重民穷，这两者之间的玄机就在于亚财政的存在，使得公众不仅要承担国家的正式赋税，还要承担亚财政造成的赋外之赋。新中国成立后至改革开放前，单一公有制下单一政府主体的存在，使我国财政分配等同于国民收入分配，天下之财都为公用，自然没必要有税费之分。改革开放后，经济主体多元化所要求的收入分配多样化，使财政逐渐退出市场分配领域，专属于政府收支活动，税费之分逐步凸显。到20世纪90年代，收费以规模庞大的预算外收入之名引发全社会关注[1]。2000年，以“减轻、规范、稳定”为目标的农村税费改革拉开了新中国成立后的税费改革序幕，其影响和后续改革项目一直延续至今。 一、我国税费改革的历程 概括来说，我国现阶段实施的税费改革，是按照社会主义市场经济关于转变政府职能和建立公共财政的要求，针对主要领域的税费关系进行的调整和完善，从而进一步规范分配制度，理顺国家、集体与公众间的分配关系，其主要内容包括农村、公路交通和房地产税费改革①。 农村税费改革开始于2000年3月国务院下发的《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，通知中决定先在安徽全省进行试点，试点内容主要包括“三个取消，一个逐步取消，两个调整和一项改革”。2003年，各地根据国务院统一部署，全面推进农村税费改革试点工作，取得积极成效。2004年，农村税费改革依据三种模式运行：一是8省市全部免征农业税，二是12个省份的农业税税率降低3个点征收，三是11个省份的农业税税率降低1个点征收。2005年农村税费改革进一步提速，原计划于2008年全面取消农业税提前到2006年完成，农民除承担农业生产中的要素投入成本支出外，不再需要向政府缴纳其他税费负担[2]。公路交通税费改革开始于2008年国务院下发的《国务院关于实施成品油价格和税费改革的通知》，通知规定从2009年1月起在全国范围内实施燃油税费改革，取消公路养路费等六项收费和政府还贷二级公路收费，采取提高现行成品油税额的方式依法筹措交通建设资金，使交通建设的投融资方式和资金管理方式发生根本变化[3]。房地产税费改革开始于2011年1月28日实施的上海、重庆两地个人住房房产税试行改革，改革细则中对征收对象、征收税率等做出明确规定。2012年11月，财政部长谢旭人在论及两地房产税试点改革时表示，将统筹推进房地产税费改革，逐步改变目前房地产开发、流转、保有环节各类收费和税收并存的状况[4]。 回顾十多年税费改革的历程，可以发现，对税费改革的理解主要集中在取消涉及农村、公路交通和房地产等方面的不合理收费上，而且三者之间没有关联性。农村税费改革在全面取消农业税及其附加费之后就较少被关注，公路交通税费改革等同于燃油税费改革，房地产税费改革则直指房价的降低。这充分体现了民众对税费改革特征的认识不足以及对税费关系的简单化理解，当然，这也造成税费改革过程中指导原则不明确的问题，削弱了税费改革应发挥的作用。 二、我国现阶段税费改革的总体特征 1、税费改革的复杂性 第一，何谓不合理费用，何谓合理费用，很难确定。例如，农村税费改革前，国家相关法律、法规和行政规章对农民的不合法负担进行了规定，这是农村税费改革中界定收费是否合理的主要依据。但一方面该规定本身粗糙，另一方面我国行政区划复杂，受地域发展制约，各地区的收费标准和内容都不一样。因此，何谓合理费用，是否并入税收；何谓不合理费用，是否及时取缔，就变得更为复杂。第二，收费存在的客观性。我国收费收入的兴起是在20世纪80年代初期，当时财政资金缺口非常大，促使政府鼓励各部门各单位创收，并实行谁收谁管谁支的预算外管理方式，这使得收费收入逐渐成为各部门各单位重要的收入来源。1992年现代企业制度改革时企业利润与政府收入的脱钩和1994年分税制改革时产生的财权上移与事权下移二者之间的矛盾更是加剧了各级政府尤其是基层政府对收费收入的迫切需求，故收费规模越来越大，管理越来越乱。以行政事业性收费为例，到1998年年底，中央政府部门行政事业收费共300多项，地方政府收费中最多的省份达470多项，最少的省也有50多项[5]。之后，虽经历次调整，甚至是到了2007年后将非税收入列为收入一大类并配合国库集中支付制度下的预算外专户进行集中管理，但对收费收入的需求依然很强烈，毕竟财政资金的缺口始终存在，并会随政府事务的不断增加而持续放大。第三，涉及税费的利益主体众多。以公路交通税费改革为例，该项改革从酝酿到实施前后历经十多年，就是因为此项改革涉及中央与地方、各地方政府、中央多个部委、政府与企业、政府与个体间的多元利益关系，同时还涉及每一个消费者的利益，可谓牵一发而动全身[6]。 2、税费改革的长期性 秦晖(2011)论及税费改革时认为，税费改革势在必行，而且这种改革在技术角度上讲是合理的，但最麻烦的就是怕陷入黄宗羲定律[7]。故从历史上税费改革的实际效果来看，每次都是将收费并入税收，但时隔不久，被清理整顿的收费行为又会再度兴盛，导致在税负提高的情况下收费反而只增不减。这也是从税费角度给出的我国历史周期规律的解释，在历朝历代之初，以税收为代表的明线往往采取有利于休养生息的低税政策，而与之相生的以收费为代表的暗线也因政府规模和职能的限制而规模较小，明暗之和在个体承受负担之内，故国泰民安。但随着人口增加，政府规模和职能都在扩充，财政支出的压力迫使明线增长，暗线自然也会成倍增长，当明暗之和超过个体承受负担时，个体终将成为威胁社会稳定的无产流民。可以说，若想打破黄宗羲定律，就必须认识到，税费改革在本质上具有长期规范政府收入行为及其机制的意义，除长期坚持认识并实践税费改革外，没有捷径可走。
