改革开放以来中国政府进行了七轮大规模机构改革，每一轮改革都引起社会和学术界的极大关注。当我们沉浸在第七轮机构改革带来的兴奋和研究热潮中的时候，有一个问题是提上议事日程的时候了，那就是“对机构改革的改革”，即对机构改革设计和实施过程的系统反思和改进完善。“机构改革”和“对机构改革的改革”之间的区别至少表现在两个方面：一是从主体角色的角度看，机构改革设计和推行者在机构改革中是主体，其他机构是改革的对象；而在对机构改革的改革中，改革设计者和推行者则成了审视和变革的对象。二是关注的核心点不同，机构改革关注的核心问题包括改革背景与指导理念、机构重组和职责调整、改革的突破和亮点等等；而机构改革的改革关注的核心问题是，随着机构改革的依次推进，每次改革在方式、设计、实施、评价等环节的管理方面有哪些突破点和亮点。这一探讨的重要意义不言而喻：要提升立法质量和水平，需要一部《立法法》来规范国家的立法活动；要提升公共决策的质量和水平，需要制定具有统率性或统摄性的“元政策”，指导和规范政府的政策行为；要提升机构改革的质量和实际成效，需要相应的制度来指导和规范机构改革全过程。也许正是出于这一原因，“变革过程管理”在发达国家成为政府能力的重要标志，成为学术研究的重要领域。 结合中国国情和目前状况，机构改革的改革应认真思考几个重大问题： 第一，机构改革在行政体制改革中的定位问题。多年来我们关注的重点是机构改革，运作管理的科学化、精致化相对被置于次要地位。如何处理机构改革和运作管理改革的关系，是新形势下深化行政改革的一个重大议题，即便不是改革侧重点从机构改革向运作管理的转移，起码应该做到机构改革与运作管理改革双管齐下、合理平衡。① 第二，机构改革的推行方式问题。迄今为止，中国政府机构改革一直采取阶段性系统化的方式，每隔几年拿出一个一揽子方案，全国人民代表大会通过后实施。在大规模机构撤并成为过去、国务院机构相对稳定已成基本共识的时候，这种改革方式是否也应相应转变，转而采取发达国家普遍实施的“因地制宜、小修小补，成熟一个、调整一个”的原则。 第三，机构改革的主体及其公共责任问题。英国20世纪70年代的大部制改革，韩国、日本近年来的机构改革具有几个明显特征：改革方案设计群体地位独立并具有广泛的社会代表性；改革方案设计中充分发挥外脑的作用；改革方案设计和推行过程公开透明。相比而言，我国历次机构改革的特征之一是决策权力集中和设计过程的相对封闭性。在部门立法的大环境下，改革成了政府部门的自我革命和部门之间的闭门讨价还价，公民和社会扮演着旁观者和看客的角色。大规模机构撤并具有政治敏感性，保持一定程度的权力集中和决策封闭有其必要性。但进入机构相对稳定时代之后，改革中的广泛社会参与和过程公开透明就应该受到高度重视。 第四，改革过程的科学化、精致化管理问题。这包括改革目标的明晰化和具体化，改革路径、路线图、阶段性标志的明确化，改革具体措施和目标之间因果关联，改革进程的监测和进展报告等等。 本文以2012年新西兰商务、创新及就业部的大部制改革为例，重点考察大部制改革的过程管理，试图从中得出一些对我国有用的启示和借鉴。第一部分介绍改革的背景及其决策过程；第二部分讨论大部制改革中的结果导向原则及其具体体现；第三部分讨论大部制改革和机构整合的运作细节；最后是对我们的启示和借鉴。 一、大部制改革的背景与决策过程 新西兰现行行政管理体系是20世纪八九十年代新公共管理改革的产物。1984年以来，新西兰对政府进行了大刀阔斧的激进改革，开创了政府治理的新模式，成为世界的改革样本和典范。在降低行政成本和提高工作效率的同时，新公共管理改革的一些负面效应也逐渐显现出来，包括政府职能的高度分散和部门各自为政带来的碎片化治理。近年来，政府面对的社会问题呈现出跨边界、跨领域的非结构化特征，公民和企业对公共服务的期望越来越高，而世界范围的经济不景气对政府形成巨大的挑战和财政压力。深化改革，相应成为政府摆脱困境的必然选择。 早在2011年5月，新西兰政府设立了一个“公共服务改进顾问组”，作为公共服务改革的总设计师。顾问组8位成员包括总理及内阁部首席执行官(组长)；公务员委员会副主席；政府服务副行政长官；奥克兰供水公司(地方政府企业)执行总裁；Wise(NGO)集团创始人和执行总裁；惠灵顿维多利亚大学政府管理学院教授；国库大臣；公务员委员会主席；新西兰航空公司(政府占73.72%股权)的高级经理。在充分调研并广泛吸纳社会意见的基础上，顾问组于2011年11月提交了《公共服务改进顾问组报告》(《Better Public Services Advisory Group Report》)，勾画了公共服务改进的总蓝图和基本框架，并提出了改进的三个行动纲领或战略：(1)以关系民生的关键结果为导向来重新配置政府体系；(2)提高公共服务的质量和回应性，从而更好地体现“资金的价值”②；(3)领导力从单一的部门管理型到系统型的转变，以更好实现政府的优先目标。 2011年11月大选连任后不久，新西兰总理约翰·基(John Key)提出了第二任期内的四项“中心工作”(overall priorities)：(1)认真负责地管理政府财政；(2)建立更具竞争力和更高效的经济；(3)在财政紧缩的状况下提供更好的公共服务；(4)克莱斯特彻奇市震后重建[1]。
