一、理论基础 (一)整体性治理论。 20世纪70年代末兴起的新公共管理运动中，政府为了追求片面的效率而引入市场的竞争机制。政府竞争性治理模式以顾客的需求作为导向，将公共产品和服务的提供进行市场化，试图通过引入竞争机制而达成政府的高效率和绩效，但新公共管理运动以市场为取向、过度地强调公共权力下放与分散、解除政府的层级管制，直接导致了政府组织之间关系不协调、各自为政，部门主义倾向严重、视野狭窄，职能重叠，公共资源严重浪费的问题，政府治理功能条块分割、日渐碎片化，“公共服务分布于各部门间，具有明显的分散性和不连贯性，无法从整体上提供公民所需求的服务”。整体性治理(Holistic Governance)理论是“20世纪90年代后期基于对新公共管理的反思和批判基础上提出来的后公共治理理论”，它最早在佩里·希克斯所著的《整体政府》中提出。整体性治理是以公民的需求为政府的治理导向，借助信息技术，强调协调、整合和责任的治理机制，通过对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调与整合，使政府的治理不断“从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合”，实现为公民提供无缝隙且非分离的整体型服务的目的。希克斯认为，政府的目标与手段的冲突问题并不是由于分化或者是非专业化等政府组织“内”的问题，实际上不同的政府组织之间问题的出现根源于承担不同职责、履行相异职能的各政府组织之间的碎片化发展。整体性治理针对的是碎片化治理带来的一系列问题，如部门之间相互转嫁问题和成本、重复建设、目标冲突、沟通缺乏、回应公众需求时各自为政等，这就需要政府机构之间的亲密合作、相互协调以及整合，保证政府组织体系整体运作的整合性与协调性，提高政府的运作效率与效能，建立整体性政府。 一般认为，整体性治理主要包括有几个方面的内容：(1)以顾客为基础、以功能为基础进行组织的重构，打破原有的组织结构形式和流程，对政府组织机构进行整合、改组。(2)互动的信息搜寻以及提供。通过建立互动的机制，让政府更好地了解社会公众的实际需要和偏好，让政府机构得到真实、可靠、有用的信息。(3)把政府分散的服务功能集中起来，通过提供一站式的服务进行解决，惠民而高效。(4)数据库的建立与使用。(5)对从结果到结果的服务进行重塑。(6)灵活的政府过程，让政府决策更有速度、灵活性、回应性。(7)可持续性。将公民、企业的需要作为政府部门内在运作不可缺少的一部分。 (二)民生财政。 1.从财政支出结构上看，安体富、嵇明等学者认为，在整个财政支出中，用于教育、医疗卫生、社保和就业、环保等民生方面的支出占到相当高的比例，甚至处于主导地位时，可称之为民生财政。即民生财政应该是政府财政在民生方面的投入比在其他领域都要高，政府财政向民生领域倾斜。 2.从目的上看，民生财政就是维护社会公平与正义，缩小社会差距，提高社会公众的生活水平，促进人的发展，为人民带来更大福祉的财政。如李塔娜等认为，能够促进经济增长基础上的国民消费水平提高，推进基本消费平等化，增加社会总福利，提高社会幸福指数的财政就是民生财政。民生财政的目的在于“防范社会差距过大，保障社会公平、正义……促进人的发展，普遍提升国民素质和能力”。 3.从属性来看，因为公共财政的目的是满足社会公共需求，而公众的需求是与民生紧密相关，“公共财政的基本逻辑是要首先保障基本民生”。换言之，民生财政以公共财政为制度基础，本性就是公共财政。但民生财政并不完全等同于公共财政，而是财政公共化改革的延续和实践深化。 4.从政策角度看，“民生性财政是指能够促进城乡居民消费需求上升的财政政策”。作为一种政策，民生财政以公共财政理论为基础，以我国现阶段经济社会工作任务为核心的，以保障民生，实现社会福利最大化为目的，是政府实现资源配置、调节分配和宏观调控的重要手段和工具。 民生财政实际上是中国式的表达，由于其提出的时间不长，目前对其定义、内涵等还没有统一的定论，但是基于我国的实践可看出，民生财政具有以下三个方面的主要特征：第一，目标的公共性。民生财政作为财政的运作模式，政府将社会公共资源应用于民生领域，实则是对随着我国经济社会快速发展下凸显的社会公众对于民生方面需求的回应，民生财政试图满足的是社会的公共需要而不是个别利益诉求，它所要维护和实现的是公共的利益。第二，范围的广泛性。凡是有人的地方，就会涉及生计问题，民生和人的生存以及发展紧密相连，教育、医疗卫生、社会保障、住房、环境、就业等与民众生活相关的众多方面都是民生财政所要关切的领域和范围。第三，理念的人本性。民生财政追求以人为本的价值理念，判断是不是民生财政的关键在于它是不是以人为本，最终为了人的全面发展，因为以人为本的科学发展理念要求公共财政保障民生问题。 (三)整体性治理理论与我国民生财政建设的契合性。 整体性治理理论是针对政府治理过程中存在的碎片化问题而提出来的新型政府治理范式。当前，我国民生财政建设存在着诸多碎片化问题以及协同性的缺失，而整体性治理作为一种解决问题的方式，它是对传统公共行政的衰落和新公共管理改革过程中造成的严重“碎片化”的战略性回应，故整体性治理理论与我国民生财政建设存在着契合性。整体性治理倡导满足公共需要为政府执政的出发点和落脚点，以实现公共利益为目标导向，强调政府承担公共责任的重要性，主张让政府的职能回归到公共服务中，通过政府整体性的运作对政府的职能进行整合，使之能够有效地处理公众最关心的一些问题。整体性治理体现的“为公共需要服务”理念为我国民生财政建设指明了价值之所在：民生财政要服务于公众，满足公众的民生需求。在实现公共利益和责任的治理目标前提下，整体性治理着眼于政府部门之间，政府与社会力量之间，如私人部门或者是非营利组织的合作、重视整合和协作以及整体运作等为我国民生财政的建设提供了可行的思路。整体性治理论彰显的治理结构与治理机制为扫清民生财政建设碎片化的障碍具有重要的指导意义。
