作为当前政治学领域的一个热点议题，国家构建[1](state-building)问题正日益为更多人所关注。现代国家构建，是指现代化过程中以民族国家为中心的制度与文化整合措施、活动及过程，其基本目标是要建立一个合理化的、能对社会与全体民众进行有效动员与监控的政府或政权体系[2]。杜赞奇认为，现代国家构建的进程意味着“政权的官僚化与合理化，为军事和民政而扩大财源，乡村社会为反抗政权侵人和财政榨取而不断斗争以及国家为巩固其权力与新的‘精英’结为联盟”[3]。弗朗西斯·福山则直接将国家构建的维度确立为国家职能的范围和国家力量的强度两个方面，并认为国家构建的成败是影响国家治理绩效的关键变量[4]。总体而言，现代国家构建意味着两个层面的过程：一是国家权力本身产生、存在、使用和更替的制度化、合理化过程；二是国家—市场—社会三者关系合理化的过程，即政治权力与社会权力、经济权力之间关系构建的合理化过程。其核心是现代国家制度的构建，其目标是国家政治生活的理性化和民主化，合理定位国家—市场—社会三者的关系。 国家构建主要表现为政权的官僚化、渗透性、分化以及对下层控制的巩固和资源汲取能力的提高，实质上也是政治现代性逐步确立的过程；而现代化则是一个社会逐渐理性化和专业化的过程，也是公共精神成为社会共识的过程。因此，国家构建就是国家本身的理性化和民主化过程。中国自1978年改革开放以来的这一过程中，中央与地方权力体系的互动与协调、国家权力与社会力量的互动与平衡，引发了当代中国地方政府与地方治理的转型，构成了国家构建的基本主题。这一转型过程从地方政府角色、地方政府功能、地方政府体制和地方政府运行等四个维度展开，中国地方政府治理的改革由此得以深入，呈现了中国现代国家全方位的成长图景。 一、地方政府的角色变迁 1.计划经济体制下的地方政府角色——管制型政府。从1949年中华人民共和国成立到1957年，我国逐步建立起高度集中的中央集权的计划体制，实行资源的中央计划配置，中央垄断资源并对社会进行严密控制。同时，在组织制度上建立起与之配套的从中央到地方的中国共产党组织系统，对国家事务实行党的一元化领导，通过马克思主义意识形态教化实行思想领导，通过一整套自上而下的包括单位、户口等在内的制度和政策实现对整个社会的控制。在这一时期内，总体来说，地方政府的主体意识并不明显，根据其特征，可以将地方政府角色概括为管制型政府，其主要职责是对中央政策的执行：既不具备独立的利益主体的地位，又缺乏经济管理权力和资源配置的功能，“是中央到乡镇整条行政链条上的中介，是中央政策的传声筒”[5]。 2.改革开放初期的地方政府角色——发展型政府。高度集中的中央集权体制带来的是地方政府能动性的低下和社会成长的低效。特别是伴随着全球化进程加快，国内外竞争日趋激烈，以及科学技术日新月异的发展，以传统的官僚体系为基础的政府定位已经难以回应社会发展的需求，跟不上理论创新的步伐。1978年以后，中央政府开始了新一轮的行政性分权，赋予地方政府一定的自主权，开始了中央与地方关系的制度性调整。这一系列改革在事实上承认了地方政府利益，从而使得地方政府具有了双重的身份特征：一方面，它依然是中央政府在地区的代表，是中央政府政策得以贯彻执行的代理者；另一方面，它又是地方利益的代表者，要维护地方利益、促进地方发展。地方政府自主权的扩大，促使其为了寻求本地利益最大化，采取保护市场的策略，实施恰当的产业政策。同时，竞相加大各自公共基础设施建设的力度，改善区域环境，增强对生产要素的集聚能力，并和其他地方展开竞争，以及加强在基础设施实施规划和建设等方面的合作。这种“地方政府公司主义”[6]的兴起，客观上推动了经济的发展，起到培育市场的积极作用，帮助市场从无到有，实现快速发育。 3.建设社会主义和谐社会阶段的地方政府角色——服务型政府。以发展型政府为主导的经济社会发展模式，从本质上说，是在高度集权的管制型政府遭遇合法性危机的情况下，不得已试图通过经济绩效来补偿民主赤字的方式缓解政府压力的一种手段。实践证明，在相关法律、配套制度、社会资本和文化观念缺场的情况下，以政府强力推行的经济市场化，在一定程度上确实能够取得积极成效。但随着经济快速膨胀、资本高速集中、城市急剧扩张，在发展型政府时期遗留下来的一系列问题日益凸显，诸如“三农”问题、社会弱势群体的生存发展问题、环境污染问题等，社会关注的核心回到了最初对基本发展理念的争论上，即如何维护和实现社会的公平正义。换言之，在我国构建社会主义和谐社会的大背景下，对地方政府的角色有了新定位。 党的十六大以来，以服务型政府为目标的政府改革思路越来越明晰。2002年，经济调节、市场监管、社会管理和公共服务被提出作为政府职能的四项内容。2004年，温家宝在中央党校省部级领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上正式提出建设服务型政府。党的十八大再次明确了行政体制改革的目标在于：“深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”[7]尽管目前学术界对如何构建服务型政府的理论准备还不充分，服务型政府作为一种理念体系尚不完整，作为一种制度变迁的目标模式尚未成型和成熟，但这种模式要求政府集中精力去关注如何实现更好的社会管理，如何提供更好的公共产品和公共服务。面对更为直接的公众需求，政府就需要具有更强的回应性、责任性以及在程序上的参与性。
