政府机构改革是行政体制改革的一个重要方面，行政体制改革是深化改革的重要环节。在党中央频繁释出深化改革、加强改革顶层设计重要信号的当下，深化行政体制改革、优化行政体制和政府结构、理顺政府间和政府职能部门间关系，重要性更加彰显。党的十八大报告明确提出“稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系”[1]。党的十八届二中全会审议通过《国务院机构改革和职能转变方案》。2013年3月，十二届全国人大一次会议审议《国务院机构改革和职能转变方案》并对外公布。由是，大部制改革再次成为社会各界关注的焦点。现代社会，政府的公共服务职能更为突出，如何为民众提供高质量的公共产品和服务，满足民众的需求和期待，成为政府职能转变的轴心和政府机构改革的终极目的。在此情境下，以大部制改革为导引的职能调整牵动着各方敏感的神经。回溯大部制改革政策演进轨迹，剖析大部制改革在实践中遭遇的困境，为其稳步推进探索新的路径，具有重要的现实意义。 一、大部制改革的内涵与理论基础 推进大部制改革，是新时期深化行政体制改革的重要举措之一。大部制的提出，旨在解决我国政府管理中长期存在的行政职能条块分割、碎片化，以及由此引致的资源浪费和行政效率低下的问题，以更好地回应民众的需求和期待。 (一)大部制的内涵与基本特征 自党的十七大报告提出“探索实行职能有机统一的大部门体制”以来，大部制成为学术界关注的焦点。学者们对大部制给出了不同的解释。汪玉凯认为，“所谓大部门体制或者大部制，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项相对集中，由一个部门统一进行管理，最大限度地避免政府职能交叉、多头管理，从而达到提高行政效率、降低行政成本的目标。”[2]魏礼群则认为，“实行大部门制，就是在行政机构设置中，把多个部门分别承担的相同或者类似的职能归并为一个部门履行，减少部门职责交叉事项和多头管理，变部门之间协调为部门之内协调。”[3]施雪华等指出，“大部制”即大部门体制，是指国家为提高政府综合管理能力、降低行政成本、提高行政效率，按照精简、统一、效能的原则和决策权、执行权、监督权相互制约又相互协调的要求，将职能相近、业务相似的部门合并成一个较大部门的政府组织体制。[4]李荣娟、田仕兵从与整体性治理比较的角度，将大部制改革界定为“为推进政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能把业务相似、职能相近的部门进行合并，集中由一个大部门统一行使的政府组织体制”[5]。石亚军提出了内涵式大部制改革的概念，以区别于外延式的大部制改革。他认为，所谓内涵式大部制改革，就是根据“实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变”，在政府职能高度有机整合和机构与人员配置高度科学合理基础上，实现高效率行政运行和高水平政府管理。[6]仔细比较可以发现，学术界对大部制的界定并无大的差异，只是表述上略有不同而已。由是观之，学术界对大部制的内涵基本达成共识。除此之外，学者们还就大部制改革的背景与动因，大部制改革与以往历次机构改革的差异，大部制改革的目的与作用、原则与方法、重点与难点、思路与步骤、国际经验与借鉴、愿景与阻力等方面进行了探讨。 大部制作为一种新型的政府组织体制，不同于以往政府机构改革，不只是意味着形式层面的部门或机构的合并与精简，其核心和本质在于政府职能的调整与优化。其基本特征大体可以概括为如下方面： 一是职能整合、运转协调。职能整合是大部制最重要的特征。大部制首先强调的是各部门职能的相互整合、配套、衔接与补充，并由此形成高效运作、职能互补、整体联动的良性运行机制，变部门间的协调为大部内的协调，从而提高行政决策效率和运行效率，避免职能分散、交叉和多元化。现阶段，建设职能科学、结构优化、廉政高效、人民满意的服务型政府，已成为政府改革的终极目标，大部制改革就是要将政府在社会管理和公共服务方面的职能进一步整合，更好地为民众提供无缝隙的高效、便捷、优质的服务。 二是结构优化、资源共享。结构优化是指“大部门内部各司局、不同机构协调发展，各种要素得到充分合理利用，各种资源配置优化合理的过程和状况”[7]。结构优化是部门良性运行的基础和内容，也是大部门体制的重要特征之一。在大部制下，大部内各职能部门分工合作，使人、财、物等资源得到有机整合和充分利用，部门内资源充分共享，有利于实现资源配置帕累托效率最优，避免部门间相互推诿、利益掣肘引致的资源浪费、效率低下等现象。 三是机构精简、裁汰冗员。机构精简是大部制的形式特征，是显露在外的。从欧美发达国家的大部制改革来看，通过机构拆分、重组和整合，欧美国家政府机构数量和职能部门都有所减少。英国通过改革使内阁部门减少到18个，美国、德国、西班牙、瑞典、瑞士的中央政府部门分别只有15个、14个、12个、9个、7个。与机构精简相关联的是，冗员数量也有所减少，人浮于事的现象有所改观。通过精简机构，减少管理层次，使组织运作效率更高，规避了职能交叉重叠、人员重复配置的现象。 四是统一领导、一致行动。大部制强调的是将职能相似和业务性质相近的部门归口统一到一个大部，这样更有利于权力的集中，便于统一谋划，避免政出多门和政策间相互矛盾冲突，更好地保证政令统一、行动一致。 (二)大部制改革的理论基础 大部制改革不同于以往的政府机构改革，改革重心不再拘泥于精简多少机构、减少多少人员。这是对以往改革成功经验和失败教训进行深刻总结而作出的明智抉择。政府机构改革的实践证明，如果以精简机构和人员的数量作为改革成败的标准，极有可能陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。整体性治理理论、制度变迁理论，为大部制改革奠定了深厚的理论基础。
