在2011年3月14日举行的中外记者会上，温家宝总理谈及政治体制改革时指出：“政治体制改革是经济体制改革的保障，没有政治体制改革，经济体制改革不可能成功，已经取得的成果也有失去的危险。”可见，政治体制改革的重要性和紧迫性是不言而喻的。中国政治体制改革的突破口在哪里？目前至少有以下几种观点：一是王贵秀[1]、俞可平[2]等人认为，党内民主是中国政改的突破口；二是黄昌勇认为，“两权分离，代表直选”①是中国政改的突破口[3]；三是李严昌[4]、赵景刚[5]等人认为，完善人民代表大会制度是中国政改的突破口；四是章武生认为，司法体制改革是中国政改的突破口[6]。上述对政治体制改革突破口的研究，多从实用性和风险性的角度进行了探讨。本文认为，选择公权力作为政治体制改革的突破口，对切实推进政治体制改革、解决公权力滥用及腐败问题具有现实意义。 一、我国政治体制存在的缺陷是公权力滥用的深层次原因 (一)公权力 权力作为一种社会控制力量，存在于一切社会形态之中。所谓公权力，是指公共组织根据公共意志，组织、协调和控制社会与个人的力量(社会影响力)，或者说是人类社会和群体组织有序运转的指挥、决策和管理能力[7]。在西方，认为公权力即国家权力来源于私权，是私权利的部分让渡。私权利是公民个人的所有自然权利，包括生命权、自由权、财产权等。在我国，公权力存在滥用现象。公权力滥用是指对公权力失去有效的约束和监督；公权力行使者违反法定权限和程序行使权力为特定利益获得者谋取私利或损害公共利益的现象。 (二)政治体制缺陷 政治体制是由政治权力的主体、政治权力的运行方式以及行使权力的范围所构成的有机整体，主要包括政治设施的建设、政治权力的配置、政治规范的制定和政治机制的运行四个方面的内容[8]。其中权力的配置和运行处于核心地位，其科学性与规范性的程度决定了公权力运用所产生的效果。在一个法制完备、权力设置合理、权力运行高效的社会中，公权力的滥用被有效遏制。一般来讲，主要从权力的设置和权力监督两方面对公权力进行制约，而我国的政治体制在以下两个方面还存在缺陷。 1.权力设置的缺陷。我国目前行政权力配置存在的主要问题：一是设权不当，政府管了不该管的事。行政权力界限不清晰，政府该管的没管好，管了许多不该管、不必管的事，政府万能的观念至今大有市场。我国政治体制改革过程中出现“一放就乱，一收就死”的多次轮回，无法实现改革过程中的“帕累托改进”足以说明问题。二是权力过分集中，权力结构处于失衡状态。权力配置的核心就是分权，并通过对国家行使的各种公权力的边界进行设置，使之相互关联、相互制约，以达到制衡。分权表现为中央向地方分权，国家向社会分权，政府向企业分权。目前，我国现行体制中存在的如部分地方党委书记兼人大常委会主任的安排究竟出于何种考虑不得而知，应当说权力更大了。这样的制度安排使得党委对行政、司法、立法部门均可以施加影响，并对当地的重大项目、人、事、财进行支配。权力过分集中，就使各部门之间无法进行有效制衡，就容易产生腐败。 2.权力监督的缺陷。权力监督是保证权力高效运行的手段，主要有党内监督、人大监督、司法监督、行政监督和社会监督。人大监督机制中存在两大问题：一是法律不完备，尽管出台了《监督法》等，但实际效果不佳；二是执法缺乏刚性监督，对党委和政府的监督力度不够。由于以党代政问题的存在，人大监督同级政府往往缩手缩脚。司法监督和行政监督中的最大问题是没有独立监督权，存在平行监督甚至是下级对上级的监督；且政法委统领公检法，如何监督？党内监督存在的问题是，党内监督和其他监督形式之间的责权利没有明确，事实上弱化了人大监督、司法监督、行政监督，形成了反腐倡廉中央急下面不急、大案要案须中央干预解决的局面，许多腐败分子被逮住时早已成为“硕鼠”。社会监督存在的问题是公民监督权利得不到保障，监督风险大，监督权力的渠道不畅通。 二、公权力改革是政治体制改革的突破口 所谓“突破口”，就是能够带动全局问题的解决、促使事物向纵深发展的点。笔者以为突破口的选择应从战略角度考虑，并结合政治体制改革的目标，坚持解决社会政治领域主要矛盾的原则标准。 (一)公权力改革是中国政治体制改革的近期目标 政治体制改革目标可分为长远目标和近期目标。关于政治体制改革的长远目标，早在上世纪改革开放初期就已初步确立，即民主和法制。1987年6月29日，邓小平会见美国前总统卡特时指出：“政治体制改革包括民主和法制”，搞政治体制改革“要讲社会主义的民主，也要讲社会主义的法制”[9]。党的十七大明确提出，政治体制改革的目标是要建立坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的社会主义民主政治体制。纵观政治体制改革目标，在内容上是不断完善的，但建设民主社会和法制社会的两大目标始终未变。 近期目标是随客观条件、阶段任务的变化而变化，是为解决政治体制改革的主要矛盾而设置的。上世纪80年代，邓小平认为政治体制改革的目标是解决权力过分集中、党政不分和以党代政问题。后来，邓小平又提出权力下放和精简机构的问题。当前政治体制改革的目标是什么呢？笔者认为，近期目标应该是公权力改革，只有这个目标实现了，才能解决当前政治领域中的主要矛盾。 (二)公权力改革是解决政治领域中主要矛盾的有效手段 目前，政治领域中的主要矛盾是人民日益增长的参政议政的民主需求和不完善的政治体制之间的矛盾，解决的方式是进行政治体制改革，突破口则是公权力改革。公权力滥用已是发展经济、实现民主政治的障碍，成为政治领域中的主要矛盾最突出的表现。
