中图分类号：G522 文献标识码：A 文章编号：1001-4519(2013)03-0102-06 一、问题提出 2012年8月30日，国务院办公厅向教育部、发展改革委员会、公安部、人力资源社会保障部联合转发了《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》，对当前社会各界广泛关注的“异地高考”政策提出了明确规定，并给各地制定了严格的具体实施细则制定时间表，规定各地有关随迁子女升学考试的方案原则上应于2012年年底前出台。①“异地高考”这一困扰多方多年的中国高考制度中的“顽疾”终于有望在中央政府的直接干预和指示下得到妥善解决。“异地高考”问题之所以多年来难以得到妥善解决的根本原因就在于其牵涉到多方的利益，诸如外来考生和本地考生的利益冲突、各省区之间对高校招生指标的争夺等，以及涉及多个棘手问题的解决，诸如“高考移民”问题的有效根治、外来务工人员身份及其户籍问题的有效解决、“异地高考”实施过程中可能出现的腐败问题等。虽然面临如此多的挑战和问题，但问题终究需得到妥善解决，“异地高考”制度的设计势在必然。正是要在突破前文所述的问题和矛盾，在坚持以人为本、保障进城务工人员随迁子女受教育权利、促进教育公平的客观要求，保障和改善民生、加强和创新社会管理、维护社会和谐的基础上，构建完善、成熟的制度体系。根据制度发展的一般规律，一个新的制度从推出之日起，便会与具体实践活动发生或多或少、或长或短的不适应或者说摩擦，如果制度能较好指导和规范实践行为，协调各方面的利益和冲突，那么这个制度所面临的风险就较小，所能发挥的效力则较大。反之，如果一个制度不能较好地指导和规范实践行为，非但不能协调利益和冲突，反而更加剧了利益的争夺和滋生了投机性行为；不仅未解决旧问题，反而造成更多的新问题的话，那么这样的制度就面临很大的风险，其制度的效力必然大打折扣。 二、“制度风险”内在发生机制分析 按最一般的理解：制度一般指要求大家共同遵守的办事规程或行动准则，也指在一定历史条件下形成的法令、礼俗等规范或一定的规格。②旧制度学派的代表人物康芒斯认为，如果我们要找出一种普遍的原则，适用于一切所谓制度的行为，我们可以把制度理解为“集体”行动控制个体行动。③二战后发展起来的新制度学派正是在旧制度学派对制度概念的理解基础上，进一步深化了对这一概念的认识。诺斯在《制度、制度变迁与经济绩效》一书中指出，制度是一种用来决定和制约人们相互关系的社会性游戏规则，它通过提供一个日常生活的结构，为人类发生相互关系营造框架，以确定和限制人们的选择集合，从而减少人们行为的不确定性。制度制约既包括对人们所从事的某些活动予以禁止的方面，有时也包括允许人们在怎样的条件下可以从事某些活动的方面。因此，正如这里所定义的，它们是为人类发生相互关系所提供的框架。它们完全类似于一个竞争性的运动队中的游戏规则。④此外，兴起于上世纪80年代的新制度主义者还认为制度是一个多元的概念，不仅包括正式制度，还包括非正式制度，不仅包括显性制度，还包括潜在制度等。简而言之，制度就是指一定时期内为规范人类行为，协调不同利益主体的利益的正式的官方制度、非正式制度、显性制度、隐性制度等。一个社会的发展要有序，要实现最基本的公平、正义就需要完善的制度设计，伟大的革命导师邓小平就曾经指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面”。那么什么是好的制度?一个好的制度的基本特征便是制度风险小，能极大程度地实现制度预期。 风险社会理论认为，风险根植于现代社会的制度之中，当代社会风险实质是一种制度性的风险，是现代性制度变异过程中的产物。德国社会学家贝克指出：风险概念表明人们创造了一种文明，以便使自己的决定将会造成的不可预见的后果具备可预见性，从而控制不可控制的事情，通过有意采取的预防性行动以及相应的制度化的措施战胜种种(发展带来的)副作用。⑤因此，“制度风险”便是指一项制度安排在未来实践过程中产生的不可预测性、不具可控性。而规避制度风险的根本目标就是使其具备可预测性，具有可控性。而这种制度的不可预测性，不可控性的内在发生机制究竟是什么? 1.制度安排对于实践行为来说所具有的时间“滞后性”和空间“区域性” 人类社会发展的基本客观规律之一便是在时间上的不具可逆性，在空间上的异质性。时间的不可逆性是指一切物质运动在时间上不可能返回到过去最初起始点的性质，这就决定了作为一项人类活动的制度安排一经做出便会与实践行为产生一定程度滞后，因为制度安排这一活动停滞不前，而人类的实践行为却处于不断运动发展过程之中。空间上的异质性是指在一定范围内，由空间距离及人为因素导致不同区域之间的条块分割而造成的不同区域之间所客观存在的异质性，这种异质性既包括发展程度的异质，也包括发展内容，还包括具体的文化习俗、习惯、行为方式等方面的异质。这就决定了制度安排效力的有限性或者说领域性，一项制度安排在一定的区域内能发挥其效力，但在其他区域内有可能非但不能发挥正效力，还会阻碍甚至危害该地区的正常发展。因此，制度安排对于实践行为来说所具有的时间上的“滞后性”和空间上的“区域性”基本规律就决定了任何一项制度安排都是有风险的。在时间上来说，如果制度的内容不具较强前瞻性，不能符合人类实践行为发展过程中不断提出的新要求，满足新的变化了的客观实际，其制度效力就会大打折扣，甚至阻碍新事物的发展，便产生了“制度风险”。从空间上来说，如果一项制度安排不具有较为宽广的视野，不能协调不同区域之间客观存在的差异性，也会影响制度效力，有产生“制度风险”的潜在可能性。 2.人类理性的有限性 人是具有理性的，这是人区别于其他动物的根本要素。作为人类认识世界和改造世界的有力工具，理性是人类行为的基本前提，但理性却是有限的。对于人类理性有限性的认识，新制度经济学很好地概括了它的两点基本内涵：人类的环境复杂又不确定，信息也是不完全的；人类认识环境的能力是有限的，不可能无所不知。⑥因此，这就决定了制度设计者的理性也是有限的，其对制度环境的认识难以全面和准确，因此基于“有限理性”设计的制度，无论是制度内容还是实施机制都自然难以与制度环境完全适应而有发生冲突的可能。
