2012年9月11日，美国驻利比亚大使史蒂文斯在班加西遇袭身亡，这是33年来美国驻外大使首次死于武装袭击。美国国家反恐中心将此事件定性为“有预谋的”恐怖袭击。2013年4月15日，美国波士顿发生一起连环爆炸事件，造成3人死亡，176人受伤。随后美国联邦政府确认这起事件的性质为恐怖袭击，这是继“9·11”事件发生12年来在美国本土实施得手的第一起恐怖袭击事件。班加西袭击案与波士顿爆炸案对美国国土安全与反恐战略造成了巨大冲击。当前，美国面临的恐怖威胁发生了改变与转化，美国正处于反恐十字路口，奥巴马政府的“退出”反恐战略能否确保美国彻底“退出”反恐战争?“退出”战略之后，奥巴马政府的反恐战略又出现了哪些调整与发展?本文拟从战略目标、实施进程与战略绩效等角度切入，对奥巴马政府反恐战略的指导思想和整体框架进行全面深入的剖析，系统阐述其反恐战略的实质意涵及实施绩效。 一、奥巴马政府反恐战略的调整 “9·11”事件成为影响世界局势的具有划时代意义的重大国际事件，它不仅开启了国际恐怖主义的新时代，也使美国把打击恐怖主义作为其国际战略的中心任务，从此美国和整个世界进入反恐时代。在“9·11”事件后的一个时期里，布什政府的国家安全战略以反恐为核心，反恐事务一度在美国政府对外战略中占据最优先的地位。布什政府通过阿富汗战争和伊拉克战争有力打击了“基地”组织在阿富汗的有生力量，推翻了塔利班和萨达姆政权，并着手在阿富汗和伊拉克建立民主制度。①军事打击等强硬手段的运用始终是布什政府反恐战略实践的主线，促进民主和公众外交是军事打击的后续举动或辅助手段。 奥巴马总统上台后，秉承“新政”理念，对美国的内政外交进行了一场自冷战结束以来最为深刻的调整，并将“巧实力”战略思维融入美国国家安全战略之中。2010年5月，奥巴马政府发表《国家安全战略报告》，将美国对外战略的目标概括为促进美国的安全与繁荣、推广美国价值观、建立符合美国利益的国际秩序。在美国陷入伊拉克战争和阿富汗战争泥潭，经历金融危机，其国家实力相对下降、国际声誉受损的情况下，这是奥巴马政府实施战略收缩的纲领性文件，其阐述的美国对外战略目标对反恐战略具有重要指导意义。2011年6月29日，奥巴马政府公布了《国家反恐战略报告》，首次对美国的反恐战略进行重新定义。②这是“9·11”事件后美国公布的第三份此类文件，也是奥巴马政府对2006年以来美国反恐战略进行的全面更新。面临国内外困境和反恐新形势，在对美国十年反恐战争进行反思、对恐怖主义威胁理解逐渐加深的基础上，秉持自由主义战略思维范式的奥巴马政府对反恐的性质、战略框架和实现途径等进行再思考，摒弃了扩张性的反恐战略模式，其目标集中、明确，反恐重心回归美国本土，海外反恐主战场东移，转向威慑性防御态势，总体上表现为“以退为进”。③其基本内容主要包括以下几个方面：第一，明确界定了美国面临的恐怖主义威胁，“基地”组织及其分支和追随者是美国面临的最突出和直接的安全威胁；④第二，美国反恐战略的根本目标在于打击、瓦解和击败“基地”组织及其分支和追随者；第三，确定美国反恐行动应遵守的基本原则，指导和规范美国未来的反恐行动；⑤第四，重新规划美国反恐的地缘重点，明晰反恐关注对象。⑥ “全球反恐战争”是布什政府对“9·11”事件做出的“过度反应”，由于缺乏“退出”机制，美国长期深陷伊拉克和阿富汗战场难以脱身，不仅造成沉重的经济负担，还导致国内严重的政治和社会分裂。针对这种情况，奥巴马政府大幅调整了布什政府的对外战略，提出以收缩和再平衡为标志的“退出”战略(exit strategy)，以增强美国反恐战略的灵活性和合法性。⑦“退出”战略服从于美国战略重心东移的整体全球战略，旨在发挥美国地缘政治优势，谋求从伊拉克战争和阿富汗战争脱身，在地区安全问题上推动美国的军事同盟“走向前台”，并争取和伊斯兰世界进一步和解。2009年2月27日，奥巴马总统发表演讲，提出要“负责任地结束伊拉克战争”。美军于2011年底从伊拉克完全撤出。伊拉克的安全与稳定问题主要由伊拉克安全部队负责。在2011年5月美军击毙本·拉登后，奥巴马政府加紧实施“退出”战略。2011年6月22日，奥巴马宣布从阿富汗分阶段撤军的计划。该撤军计划只是美军从阿富汗完全“退出”的初始阶段，随着美军逐步向阿富汗方面移交安全职责，美军将继续稳步撤离，在阿富汗的主要任务也将从作战转为支持，整个移交过程将于2014年年底前结束。奥巴马还提出了多边综合性反恐的思路，主张军事打击与更加持久的经济、外交和文化手段结合起来。 波士顿爆炸案发生后，美国国内民众的不安全感再次被激起，这种不安全感不仅是对人身安全的担忧，也包括对个人权利和隐私权可能遭受侵害的焦虑。共和党保守势力也借机对美国的反恐战略展开了猛烈的批判。针对国内外的质疑和批判浪潮，2013年5月23日，奥巴马总统在国防大学发表讲话，再次全面阐述了美国反击恐怖主义的战略，对实施了近两年的反恐战略进行了评估与微调，其中涉及无人机在海外击杀武装人员和关闭美军关塔那摩拘押设施两大议题。⑧主要内容包括： 第一，“基地”组织附属团伙、本地化极端主义团体和国内恐怖主义分子成为新威胁与新挑战。奥巴马指出，自实施新的反恐战略以来，阿富汗和巴基斯坦的“基地”组织的核心势力受到严重打击，自“9·11”事件以来，“基地”组织未能成功袭击美国本土。班加西和波士顿的恐怖袭击并非直接来自于“基地”组织。反恐战争现在已经进入一个新阶段，美国必须重新定义反恐战争的性质和范围。班加西袭击事件与波士顿爆炸案表明恐怖主义依然存在，而本地的极端分子成为未来反恐战争的新挑战，美国面临的恐怖主义威胁呈现本土化和分散化的趋势。
