作为典型的民主宪政国家，美国自推行联邦制以来，依托于宪法中所确立的三权分立以及分权制衡的基本原则，在联邦政府层面形成了具有特色的问责发展轨迹。然而自问责产生之日起，问责的语义边界以及内部构成就一直处于游离不定之中。一方面，问责承载了民主宪政体制下权力的所有者——人民持之以恒地期望对执政者实施有效监督和制约的意图和决心；另一方面，从语义学上来看，问责本身的扑朔迷离又使其能够不断地接受现实的挑战并做出相应地调整，正是问责的这个特性成就了其得以与时俱进地回应人民所需的优势所在。因此，面对一个具有如此独特时代魅力的概念，美国学者突破了单纯从理论视角对问责内涵和外延进行解析的藩篱，通过剖析并回应实践中所发生的每一种问责关系背后所隐藏的共通性问题来解读问责内部构成与运行边界的复杂度。而对于蕴含在每一种问责关系中的共通性问题，美国学者称之为问责的基本面向，具体包括以下四个方面：(1)问责对象(对谁问责)；(2)问责主体(谁来问责)；(3)问责事由；(4)如何问责。①这些内容是美国问责制的基本构成。本文将通过对美国问责制基本构成的审视，获取最能贴近美国现实的有关问责概念的准确内涵，并提示其价值意蕴。 一、问责对象 本文旨在研究美国联邦政府层面的问责问题，问责对象应当涵盖所有联邦行政部门及其所属行政官员。理论上，享有独立法人资格的每一个联邦行政部门，均应对以该部门名义对外从事的组织行为承担相应的后果责任。实际上，任何一个组织的行为都是依靠组织内部的个人来具体实施，而个人能够代表组织从事具体活动的资格和能力又由其在组织中所享有的身份和地位所决定。正如美国学者所强调的，“欲使问责有效，责任必须是个人的责任而非组织的责任”②，故此，问责视野下的政府责任不仅应当表现为行政部门的整体性责任，同时也必须将责任落实到享有行政职权、代表行政部门进行决策并实施具体行为的行政官员。而根据产生方式的不同，美国联邦政府的行政官员可以分为以下三类：(1)合众国总统，作为美国最高行政长官，由选民选举产生，并对选民负责；(2)政务类官员，指高级的、非职业性的、具有政治地位、往往享有决策权的行政官员，根据任命方式的不同又可以分为高级官员和低级官员，前者是指由总统提名并经参议院同意任命的行政官员，具体包括联邦内阁委员会成员、各部部长及其主要副手以及其他重要行政机关高级负责人员，后者是指由总统、法院或各行政部门首长任命(通常不须得到参议院同意)的行政官员，比如局长等；(3)事务类官员(employees)，是指辅助政务类官员决定政策并执行政策的职业行政人员，是美国行政官员的主要组成部分，其地位受到法律保障，不能任意免职，又被称为常任文官。 关于高级官员与低级官员、低级官员与事务类官员之间的界限，无论是美国宪法还是其他议会立法，均未作出明确规定。实践中，借助最高法院一系列的判决，逐渐地对上述不同类型行政官员的分界点作出了阐释与澄清：比如在1976年巴克利诉瓦莱奥一案中，③最高法院对政务类官员和事务类官员做了区分，并认为政务类官员(officers)是指依据美国法律履行重要职能的、需经任命程序而产生的官员，而事务官则是从事于政务类官员并履行次要职能的官员；在1997年的埃德蒙诉美国一案中，④最高法院则以低级官员和高级官员之间的隶属关系为视角对低级官员的内涵做了明确界定，并提出判断所涉官员是否为低级官员，关键就看其是否存在高级官员担任其上级，即只要所涉官员在实践中被总统提名并被参议院任命的行政官员所领导并监督，那么就属于低级官员的范畴；尽管监督的来源和程度是区分高级官员和低级官员的主要标准，但任期因素也会有决定性影响，比如1879年的美国诉杰曼一案中，法院认为与低级官员的任期相比，事务类官员并不具有持久性和长期性，而在1898年的美国诉伊顿一案中，法院则认为低级官员与高级官员在任期因素上差异明显，低级官员的任期更具暂时性。可见，高级官员、低级官员以及事务类官员之间的差异其实正是其不同职责和地位的最好诠释和生动体现，美国学者对此总结道，“尽管我们无法找到一个一劳永逸的判断标准，但法院的判决其实已经揭示出决定行政官员所涉类型的影响因素，具体可以被概括为以下三个方面：(1)所涉官员职权的本质属性及其范围，以及是否包含决策权内容；(2)所涉官员独立的程度以及有权对其实施监督的主体类型，即所涉官员是直接向总统负责，还是向高级官员或者政府体系内更低级别的官员负责；(3)所涉官员履职的期限(任期)是持久性的、短期的还是间歇性的以及被免职的条件等。”⑤ 所涉行政官员承担的后果责任实际上还可以被细分为个人责任以及角色责任两种类型。前者是指行政官员因个人的违法失职行为被问责而承担的后果责任，本质上是一种“自己责任”；而后者则是由行政官员在所属政府部门中的级别和身份所决定的、在组织行为中的功能定位所致，根据所涉行政官员在组织行为中所扮演的角色以及发挥的作用来判断其所应当承担的后果责任，虽然这种责任在形式上也是由行政官员来承担，但实为行政官员因其角色和身份而代替组织承担的一种连带责任。实际上，所涉行政官员是否应当代替所涉行政部门承担后果责任，哪些行政官员应当代替所涉行政部门承担后果责任以及具体责任在所涉行政官员之间如何划分等问题，在实践中是非常复杂的，往往需要结合个案具体分析。
