中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1005-9512(2013)07-0011-10 2012年7月24日，国务院同意交通运输部等五部门制定的《重大节假日免收小型客车通行费实施方案》(以下简称《方案》)。这一举措较之以往高速公路持续和普遍收费的情况，似乎是顺应民意的结果，被视为政府关注民生的又一力作。然而，若仔细审视《方案》之生成过程与具体内容，不难发现其正当性尚存疑问。以逻辑规则而言，论证该免费政策之正当性的思路就是返回其对立面并加以驳斥，亦即否定收费公路存在的合理性，由此证立《方案》之妥当性。然而，我国收费公路制度之确立有其特殊原因，不可妄下存与废的结论。笔者认为，基于当前中国仍处于社会主义初级阶段的国情，收费公路的存续具有毋庸置疑的正当性，贸然执行免费政策是值得商榷的。 一、收费公路存续正当性之理据 论述收费公路存续必要性的文献资料与研究成果，大都以经济学视角，剖析公路的准公共产品特性，而鲜有宪法学与行政法学维度的考量，若不作该维度的论证，极易引发公众质疑，即公路收费无基本法规范支撑，存续正当性不足甚至完全缺失。此种状况的出现，将导致收费主体无法回应公众在法律和道义上的指责。因此，收费公路存续的公法正当性的证成显得尤为必要。 以表象而言，公路运营者的收费行为在一定程度上影响、妨碍甚至阻却了出行者通行自由权与财产权等基本权利的实现，已成为在法理上维护收费公路存续正当性的显性障碍。但我们不能因现实的某些负面评价，就否定了收费公路存续的正当性，正确的方式应是探寻更为深层的法理。具体寻踪之路应从宪法学因应与行政法学释解两个层面展开。 (一)宪法学因应：本原探寻 宪法是共同体的基本法秩序，它确立了政治统一体应如何构建以及国家任务应如何得以完成的指导原则。①我国宪法尽管不能直接被司法适用，但也具备上述功能，其勾勒的法治蓝图已在法律体系的逐步形成与完善中得以实现，由此建构的社会秩序也日臻完善。收费公路作为经济社会的产物，国家对其规范当属宪法所建构的社会秩序的组成部分，它不应脱逸于宪法的调整。具体而言，我国宪法在序言中明确了，我国将长期处于社会主义初级阶段；同时，宪法总则第6条第2款规定了国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。制定这一宣示性规定与纲领性规范，并不是立法者凭空杜撰或者是对社会现实的简单陈述，而是立足于我国的特殊国情，对客观现实的尊重，并对阶段性制度的构设。收费公路正是在这样的背景下产生和发展的，宪法规范为收费公路之存续合法性提供了充足的法律依据。 我国现在处于并将长期处于社会主义初级阶段，制定一切方针政策都必须以这个基本国情为依据，不能脱离实际。初级阶段主要表现为经济较为落后、国家综合财力较为有限，这一时期政府没有足够的能力大范围、高密度地修建公路，只能另辟蹊径地寻求社会经济组织的支持和帮助。②除政府还贷收费公路采取“贷款修路，收费还贷”的政策以维系必要的公路建设开支外，国家对于由国内外经济组织经营的收费公路，允诺投资者可以保持适度的盈利。③申言之，基于初级阶段的国情，投资者的经营行为必定是持久的、长期的过程，且受国家法律的保护。因此，立即恢复公路公益属性，是不切实际的，在短期内也是无法实现的。初级阶段的国情为收费公路的诞生提供了空间，宪法规范为其发展提供了正当性的基础。同时，宪法第11条明确了非公有制经济的地位、范围以及保障对策，④在一定程度上增强了收费公路投资者的经营行为的合理性。此外，宪法第15条确立了我国实行社会主义市场经济的原则，⑤并在第3条表明国家坚持充分发挥地方主动性、积极性的原则。⑥这些宪法原则都为收费公路的存续正当性提供了宪法依据。笔者认为，除政府还贷公路外，其他收费公路所收之“费”并不是公法意义上的公用事业性收费，而是公路经营者通过经营行为所获取的对价，当然这种经营行为又有别于一般意义上的民商事行为。尽管如此，收费公路经营者在市场经济的背景下，可以按照民商事规范的一般原则与规则进行活动，其服务意识与创新优势较之计划经济下的公路运营主体尤为明显。 需要指出的是，行政主体在公路建设中采用收费公路这一模式，并非简单地囿于国家财力匮乏，也非仅仅为了减少财政投入，更非政府怠于履行义务而将其转嫁于社会主体，其终极目的在于配置足量的基础设施，以便于人民生活，以利于经济与社会发展，最大化地服务于民众福祉。国家行为规范的最高外化形式便是宪法，同时，宪法精神正是国家权力体制的人本化。⑦换言之，宪法所追求的理想状态便是以人为本，最终获致“人与公民”的权利。这意味着，“人与公民”的权利是国家权力存在、配置和运作的目的，国家权力以保护“人与公民”的权利为己任。⑧目前发展收费公路是国家为了公民权利的延伸和拓展而做出的权宜之计，其目的正是为了使自由权、财产权、人身权等自然权利得到全面保障。尽管收费公路的存续会遭到质疑、抨击甚至谩骂，但经过利益衡量，这个必要的阶段性制度设计是具有合理性与正当性的。可以预见，随着国家经济实力的进一步增强，将来公路的公益属性必将完全恢复。
