一、作为第三不公开条款的过程性信息 “以公开为原则，不公开为例外”是各国政府信息公开普遍遵循的原则。①因而，政府信息的例外不公开条款便成为政府信息公开立法中极为重要的内容。2007年1月通过的《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)在正面列举政府信息公开范围之后，②也确定了例外不公开的内容。《条例》设定的两个例外不公开条款是：(1)《条例》第8条：“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”；(2)《条例》第14条第3款：“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”。为叙述方便起见，本文称前者为危及安全的政府信息不公开条款，后者为涉及秘密的政府信息不公开条款。 然而，除了上述两条，还有一条在实践中被频繁地适用，值得关注。这就是“过程性信息不公开条款”。该条款最初规定在一些地方政府规章和部门规章中。例如，2002年颁布的《广州市政府信息公开规定》第14条列举的不予公开的政府信息中，包括“在审议、讨论过程中的政府信息”；2005年颁布的《郑州市政府信息公开规定》第10条第4项规定：“正在调查、讨论、处理过程中，公开后可能影响检查、调查、取证等，或者可能威胁个人安全的”的政府信息，不予公开；2008年修订的《上海市政府信息公开规定》第10条第1款规定：“除行政机关将文件草案公开征求意见外，属于调查、讨论、处理过程中的政府信息，因其内容不确定，公开后可能影响国家安全、公共安全、经济安全或者社会稳定的，不得公开”。类似的规定，在《条例》颁布之后仍有出台。③2010年，国务院办公厅颁布了《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(以下简称《意见》)。《意见》第2条指出：“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”由此，“过程性信息不公开条款”就成为一条在全国范围内具有普遍约束力的例外不公开条款。考虑到《条例》已经规定了两个例外条款，本文将这一例外条款称为“第三条款”。需要说明的是，本文讨论的“过程性信息”仅指“处于讨论、研究或者审查中的过程性信息”，不包括《意见》提及的“内部管理信息”。 例外不公开条款有可能成为行政机关限制公民知情权的工具。《条例》规定的危及安全的政府信息不公开条款和涉及秘密的政府信息不公开条款已经赋予了行政机关很大的裁量权，为行政机关限缩公开范围留下了空间，在这种背景下，创设和适用第三例外不公开条款就需要更加慎重。我们必须搞清楚，怎样的政府信息属于“讨论、研究或者审查中的过程性信息”。为了解决这一问题，本文考察了截至2012年9月上海市各级法院审结的有关政府信息公开的案件，从中选出了涉及过程性信息公开的20多个案例进行研究，试图首先搞清楚这一条款在解释适用过程中存在什么问题，并以此作为解决问题的突破口。研究发现，不同的行政机关和司法机关对过程性信息的解释存在不同意见，而且具有普遍性。④因此，必须对过程性信息进行严格、科学的界定。 ③如2007年颁布的《南京市政府信息公开规定》第10条第1款第3项、2008年施行的《国家税务总局依申请公开政府信息工作规程》第13条、2008年颁布的《中国银行业监督管理委员会政府信息公开管理办法(试行)》第12条第1款第4项和2008年修订的《宁波市政府信息公开规定》第14条第4项等。关于政府信息例外不公开条款的统计数据，可参见陈海嵩：《我国政府信息公开例外规则的缺陷与完善》，《黑河学刊》2012年第1期，第88-89页。 二、对过程性信息的两种解释意见 从所搜集的案例看，对过程性信息的界定，不同的行政机关和司法机关有不同的理解。下面举三组案例予以对比说明。 (一)对建设工程可行性研究报告的请示的不同意见 这里比较的案例是曾某诉上海市市政管理局政府信息公开案⑤与铁某诉上海市黄浦区发改委政府信息公开案⑥。 在曾某诉上海市市政管理局案中，曾某请求上海市市政管理局公开《关于报批中环线(浦西段)工程可行性研究报告的请示》。该请示已由上海市发展和改革委员会批复实施，且相关项目已竣工并交付使用。市政管理局以“请示”属于正在调查、讨论、处理过程中的政府信息为由，决定不予公开。曾某不服，先后提起行政复议与诉讼。复议机关与两审法院均以同一理由驳回其请求。一审法院认为：曾某申请公开的文件是市政管理局向其上级机关的请示，“是相关行政管理部门在决策过程中产生的程序性信息，属于正在调查、讨论、处理过程中的信息，且该信息已被上海市发展和改革委员会针对该请示所作的《关于中环线道路(浦西段)工程可行性研究报告的批复》所吸收，不是一个完整的政府信息资料，亦不会对外独立发生效力”。⑦二审法院认为：曾某申请公开的文件“是市政管理局就建设项目可行性的请示，该文系行政机关在作决定之前的准备过程中产生的尚未确定或可能发生变化的政府信息，不代表行政机关的最后决定，市政管理局认定属于正在调查、讨论、处理过程中的信息，并据此作出不予公开决定，并无不当”。⑧ 与曾某案不同，铁某诉上海市黄浦区发改委案表明，同样的下级就建设工程可行性研究报告向上级的请示被认为不属于过程性信息。本案中，铁某请求上海市黄浦区发改委公开《关于报审〈黄浦区世博配套路网—南车站路—瞿溪路—普育东路—跨龙路—陆家浜路道路改建工程可行性研究〉的函》(黄建发[2007]91号)。黄浦区发改委审查后，于2011年9月16日以书面形式公开了编号为黄发改投[2007]60号的《黄浦区发展和改革委员会关于上报〈黄浦区世博配套路网—南车站路—瞿溪路—普育东路—跨龙路—陆家浜路道路改建工程可行性研究〉的请示》。虽然黄浦区发改委公开的文件编号和名称与铁某申请公开的有所不同，但由于所公开的60号“请示”文件全文转发了91号文件，黄浦区发改委实际上公开了申请人所要求公开的政府信息。⑨本案诉讼过程中，双方争执的焦点是行政机关公开的政府信息是否符合申请人的要求，对于该“请示”文件的可公开性没有争议，没有人主张相关“请示”属于过程性信息。
